Commissiestukken herindelingsdossier en wetsontwerp Bestuur in stedelijke regios

Inhoudsopgave

Woord vooraf

1 Inleiding

2 Checklist

3 De burgemeester als raads- en collegevoorzitter

Inleiding

3.1 Rolverwachtingen

3.2 Rol en positie bij vergaderingen

3.3 Overleg buiten raad en conmiissies

3.4 Vervanging

4 Collegeonderhandelingen

Inleiding

4.1 Procesmatige rol

4.2 Inhoudelijke rol

4.3 Ondersteuning

4.4 Keuze commissievoorzitters

5 De burgemeester, de griffier en het ambtelijk apparaat

5.1 De burgemeester en de gemeentesecretaris

5.2 De burgemeester en de griffier

5.3 Gemeentesecretaris en griffier

6 De burgemeester als kwaliteitsbewaker

Inleiding

6.1 Verantwoordelijkheden

6.2 Uitvoering controllersrol

7 Het burge@aarverslag

Inleiding

7.1 Inhoud van het verslag

7.2 Vonn en verschijning van het verslag

8 Overige aanbevelingen

8.1 Rol burgemeester bij dualiseren

8.2 Dualisme in de praktijk

8.3 Leren van jezelf en van anderen

Bijlage 1 Relevante artikelen uit Grondwet en Gemeentewet

Bijlage 11 Voorbeeld opzet voor een burge@aarverslag

2

Woord vooraf

Deze handreiking is tot stand gekomen in samenwerking tussen het Nederlands Genootschap

van Burgemeesters (NGB) en de Vemieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie. Vanuit

het NGB is een werkgroep Dualisme gevormd. De werkgroep stond onder voorzitterschap van

N.P.M. Schoof (burgemeester van Alphen aan den Rijn) en bestond voorts uit mr.T. Elzenga

(burgemeester van Naaldwijk), mr. P.M.G.P. Janssens (burgemeester Hoorn), drs. H.J. Kaiser

(burgemeester van Roer-mond, E. Postma (burgemeester van Beemster), drs. J.C.M. Cox (na-

mens de Vereniging van Gemeentesecretarissen), A. van Diggele (als beleidsmedewerker

NGB) en drs. J.H. Eigeman (namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten).

Door de werkgroep en het projectsecretariaat van de vemieuwingsimpuls is eind 2001 een

drietal discussiebijeenkomsten georganiseerd. Hier hebben ruim twintig burgemeesters en bij

elke bijeenkomst ook een gemeentesecretaris van gedachten gewisseld over de gevolgen van

dualisme voor burgemeesters. Op basis van deze bijeenkomsten en de discussies zoals ge-

voerd in de werkgroep, is de voorliggende tekst tot stand gekomen.

Deze publicatie maakt deel uit van een serie handreikingen van de Vemieuwingsimpuls dua-

lisme en lokale democratie. In de handreiking Concrete gevolgen van dualisering voor ge-

meenten wordt in hoofdstuk acht een overzicht gegeven van alle aspecten van het wetsvoor-

stel dualisering gemeentebesturen betreffende de burgemeester. De handreiking De burge-

meester gaat duaal: gevolgen van het dualisme voor burgemeesters dient als uitwerking van

die aspecten die in het bijzonder veranderingen met betrekking tot de rollen van de burge-

meester kunnen of zullen bewerkstelligen.

De wijze waarop de burgemeester vorm en inhoud kan geven aan zijn taken en bevoegdheden

in het dualistische stelsel is sterk gerelateerd aan de opstelling van raad en college. Om deze

reden is de inhoud van deze handreiking niet alleen van betekenis voor burgemeesters, maar

ook voor alle anderen die betrokken zijn bij de dualisering van het gemeentebestuur.

3

1 Inleiding

Het gemeentebestuur wordt gedualiseerd.1 Betekent dit ook dat de burgemeester duaal gaat?

Zal hij tot een spagaat gedwongen worden waarvoor de lenigheid moeilijk is op te brengen?

Krijgt hij de haast spreekwoordelijke twee petten op? Of hebben degenen die deze uitspraken

doen last van koudwatervrees?

Het dualisme biedt de burgemeester nieuwe kansen en creëert ook nieuwe valkuilen. Kansen

die hij kan benutten, zolang hij op een juiste manier manoeuvreert. En wie weet waar valkui-

len zitten, kan deze ontwijken. De hamvraag is onder welke voorwaarden kansen benut en

valkuilen ontweken kunnen worden. Vanuit die invalshoek blijkt dualisme de burgemeester in

een boeiende en uitdagende positie te brengen.

Doel van de handreiking

Deze handreiking beoogt in kaart te brengen wat de gevolgen van dualisme voor burgemees-

ters zijn. Aan de hand van de verschillende rollen die de burgemeester binnen een gemeente

vervult, wordt aangegeven wat de voornaamste veranderingen zijn en welke stappen burge-

meesters maar ook raad en wethouders zouden kunnen nemen om daar op een adequate ma-

nier mee om te gaan. In dat opzicht moet deze handreiking vooral als een handleiding funge-

ren voor gemeenten die zich afvragen hoe zij in een dualistisch stelsel met de rollen van de

burgemeester om zouden kunnen gaan.

De positie van de burgemeester in een dualistisch stelsel

De burgemeester heeft een centrale rol in de gemeente. Zijn functie bezit een zekere eigen-

standigheid die tot uiting komt in afstand ten opzichte van de lokale partijpolitiek. Deze ken-

merkende eigenschap van het burgemeestersarnbt wordt blijkens onderzoek 2 door burgers en

raadsleden zeer hoog gewaardeerd. Deze gewaardeerde afstand maakt het mogelijk dat de

burgemeester zijn rollen binnen college en raad en tussen de gemeente en de burgers zo opti-

maal mogelijk kan vervullen.

De rol van de burgemeester als voorzitter van raad en college

De eerste rol van de burgemeester die in deze handreiking besproken wordt, is die van raads-

en collegevoorzitter. Net als binnen het monistische stelsel zal de burgemeester voorzitter van

3

de raad en voorzitter van het college zijn. De raad krijgt in een dualistisch stelsel een krachti-

ger positie toebedeeld door een versterking van de vertegenwoordigende, kaderstellende en

controlerende functies. Daarnaast wordt het college nadrukkelijker belast met bestuur en uit-

voering. Op deze manier kan de raad meer als tegemnacht voor het college fungeren. Door de

1 Op het moment van drukken van deze handreiking is het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in behan-

deling bij de Eerste Kamer. Of het wetsvoorstel daadwerkelijk wet wordt, hangt af van de resultaten van de be-

handeling van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer. In deze handreiking wordt de term wet gebruikt om de

handreiking ook bruikbaar te doen zijn in de periode na 7 maart 2002.

2 Staatsconunissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie; onderzoeksbijlage, Alphen

aan den Rijn, 2000, p. 23 8 en 25 3.

3 Overigens heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bij de behandeling van het

wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in de Tweede Kamer toegezegd dat bij de geplande herziening van

hoofdstuk 7 van de Grondwet als gevolg van de dualisering ook het raadsvoorzitterschap van de burgemeester

(art. 125, lid 3 Grondwet) betrokken zal worden. Het voorzitterschap van het college is vastgelegd in artikel 34

Gemeentewet.

4

scherpere scheiding van fimcties kan de dubbelrol van de burgemeester als voorzitter van de

raad en voorzitter van het college tot problemen leiden. De positie van de burgemeester als

bindende factor biedt evenwel ook mogelijkheden om als smeerolie tussen de afzonderlijke

raderen van raad en college te fungeren. Om tot deze positieve invulling te komen, zullen zo-

wel raad als college goed moeten nadenken over wat zij kunnen en mogen verwachten van de

burgemeester en doet de burgemeester er verstandig aan daarover heldere afspraken te maken.

De rol van de burgemeester bij collegeonderhandelingen

De rol die burgemeesters kunnen spelen bij collegeonderhandelingen vloeien voort uit zijn

voorzitterschap van raad en college. Gezien het grote belang van de onderhandelingen voor

het bestuur in een gemeente, wordt deze rol in een afzonderlijk hoofdstuk besproken. Daarbij

komen de volgende vragen aan de orde. Op welke wijze is de burgemeester bij de onderhan-

delingen betrokken? Hoe treedt hij op wanneer het in zijn ogen mis lijkt te lopen? Treedt hij

actief naar voren of stelt hij zich passief op? Vooraf afspraken maken en duidelijk communi-

ceren leidt tot een grotere kans op een succesvolle afloop.

De rol van de burgemeester ten aanzien van de griffier en de ambtelijke organisatie

De rol die de burgemeester speelt ten opzichte van de griffier en de ambtelijke organisatie is

eveneens een afgeleide van de rollen van de burgemeester als voorzitter van de raad en het

college. In de dualistische Gemeentewet is het recht op ambtelijke bijstand van de raad en

individuele raadsleden alsmede het recht op fractieondersteuning vastgelegd en is een raads-

4

griffier verplicht gesteld. De vraag is in hoeverre de burgemeester een rol wil, mag en kan

spelen bij de aansturing van de griffier en bij de samenwerking en afstemming tussen griffier

en gemeentesecretaris. In dit hoofdstuk passeren verschillende mogelijkheden, met elk hun

eigen voor- en nadelen, de revue.

De rol van de burgemeester als kwaliteitsbewaker

Een nieuwe rol voor de burgemeester is die van kwaliteitsbewaker van procedures. Met de

dualistische Gemeentewet krijgt de burgemeester een aantal zorgplichten voor procedures die

betrekking hebben op de relatie burger-bestuur. 5 Over de kwaliteit van deze procedures moet

hij elk jaar een burgeij aarverslag uitbrengen. Hierin komt de rol van de burgemeester als 'het

gezicht naar de bevolking' tot uiting. Daarnaast ziet de burgemeester toe op tijdige voorberei-

ding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en afstemming tussen degenen die

daarbij betrokken zijn. Het burgeijaarverslag geeft de burgemeester een concreet wettelijk

aanknopingspunt om zijn rol als kwaliteitsbewaker in te vullen. De wetswijziging biedt geen

andere nieuwe bevoegdheden om de taak als kwaliteitsbewaker waar te kunnen maken. De

verdere invulling zal zoals vaker afhankelijk zijn van de lokale bestuurscultuur. Ook hier

geldt dus dat vooraf afspraken gemaakt moeten worden over de invulling van de rol van de

burgemeester als kwaliteitsbewaker. Wat verstaan raad en college hieronder? Hoe treedt de

burgemeester op wanneer hij constateert dat wethouders op hun portefeuilles procedureel in

gebreke blijven? Wat is de inhoud van het burgeijaarverslag? Indien raad, college en burge-

meester in overleg komen tot een wijze van invulling van deze rol, dan kan dit tot een kwali-

teitsverbetering in gemeenten leiden.

4 Artikel 33 en 100 Gemeentewet

5 Artikel 170 Gemeentewet

5

Opzet handreiking

Om van deze handreiking vooral een praktische handleiding te maken, is gekozen voor een

wat minder traditionele opzet. Het eerstvolgende hoofdstuk bevat een checklist waarin per rol

van de burgemeester en ten aanzien van het burgeijaarverslag aandachtspunten zijn gefonnu-

leerd. Elk afzonderlijk punt wordt toegelicht in de daarna volgende hoofdstukken. Deze

hoofdstukken beschrijven aan de hand van de verschillende rollen van de burgemeester welke

kansen die rol biedt maar ook welke valkuilen vermeden moeten worden. Het laatste hoofd-

stuk behandelt een aantal zaken van meer algemene aard. In bijlage 11 vindt u een model voor

het burgeijaarverslag.

6

2 Checklist

De burgemeester als raads- en collegevoorzitter (hoofdstuk 3)

Vroegtijdige duidelijkheid over rolverwachtingen

De burgemeester maakt de raad en het college duidelijk wat zijn positie is en bespreekt met

deze organen de wederzijdse rolverwachtingen.

Keuze tussen raad en college?

De burgemeester kan zijn dubbelftmctie als voorzitter van de raad en voorzitter van het colle-

ge alleen goed uitoefenen wanneer hij in alle gevallen zijn eigenstandige rol blijft vervullen.

Voorzitterschap vergaderingen

De burgemeester bespreekt met respectievelijk raad en college hoe hij vergaderingen voorzit:

technisch, sturend, inhoudelijk meediscussiërend?

De plek in de raadszaal

De plek van de burgemeester in de raadszaal weerspiegelt zijn positie en taken. De raad

spreekt zich hierover uit.

Raadspresidium enfractievoorzittersoverleg

De raad bespreekt de rollen en taken van een eventueel presidium en fractievoorzittersoverleg,

(bijvoorbeeld ten aanzien van agendavorining) en de rol van de burgemeester bij deze over-

leggen.

De vervanging van de burgemeester

De raad bepaalt bij aanvang van zijn zittingsperiode de vervanging van de burgemeester als

voorzitter van de raad. Dit geldt tevens voor het college met betrekking tot het loco-

burgemeesterschap.

7

Collegeonderhandelingen (Hoofdstuk 4)

De cultuur bepaalt de rol van de burgemeester

De burgemeester houdt rekening met de lokale politieke cultuur

De burgemeester en de (in)formateur

De burgemeester is beschikbaar om op verzoek van de raad de rol van (in)formateur te ver-

vullen. Dit is echter eerder uitzondering dan regel.

Betrokkenheid burgemeester

Voorafgaand aan de onderhandelingen stemt de burgemeester met de raad af welke rol hij in

het proces zal spelen.

Tussentijdse consultatie

De burgemeester is beschikbaar voor tussentijdse consultatie

Visie burgemeester

De visie van de burgemeester op de uitkomsten van de collegeonderhandelingen wint aan

waarde indien hij ook vooraf zijn visie heeft kunnen geven.

Burgemeestersportefeuille

De burgemeester behoort van de raad en de collegeonderhandelaars de ruimte te krijgen om

zich voorafgaand of tijdens het proces uit te spreken over de samenstelling en de inhoud van

zijn portefeuille.

Ondersteuning bij onderhandelingen

De burgemeester maakt, in samenspraak met de gemeentesecretaris, eventuele ondersteuning

van de onderhandelingen vanuit het ambtelijk apparaat mogelijk.

De commissievoorzitters

De aanwijzing van de commissievoorzitters is een raadsaangelegenheid, die zich niet beperkt

tot de coalitie. De burgemeester kan hierbij een bemiddelende rol spelen, indien de raad hier-

mee instemt.

10

De burgemeester, de griffier en het ambtelijk apparaat (hoofdstuk 5)

Verhouding burgemeester-gemeentesecretaris-ambtelijke organisatie

Voor het college en de ambtelijke organisatie blijven burgemeester en secretaris de bekende

tandem vormen; naar de raad toe neemt de griffier de positie van de gemeentesecretaris in.

De relatie met de raadsgri

,ffier

De raad maakt afspraken over aansturing en beoordeling van de griffier.

Personele unie?

De burgemeester spreekt zich in principe uit tegen een personele unie van de gemeentesecre-

taris en de raadsgriffier.

De griffier en de secretaris

De burgemeester bevordert dat de gemeentesecretaris en de raadsgriffier als partners vanuit

eigen verantwoordelijkheden optreden.

Gemeentesecretaris en raadsvergaderingen

De raad beslist of de gemeentesecretaris bij raadsvergaderingen aanwezig is en zo ja, op wel-

ke plek in de zaal hij zit en of hij aan de beraadslagingen deelneemt.

De burgemeester als kwaliteitsbewaker (hoofdstuk 6)

Verantwoordelijkheden

De burgemeester is verantwoordelijk voor procedures, integraliteit en bestuurlijke kwaliteit;

de raad bepaalt het kwaliteitsniveau en de kaders voor de inhoud; de portefeuillehouders zijn

verantwoordelijk voor de vakinhoudelijke kwaliteit. De burgemeester bespreekt met de raad

en binnen het college wie op welke manier waarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden.

De burgemeester is slechts controller

De burgemeester treedt niet normerend op, maar rapporteert slechts aan de raad aangaande de

kaders die de raad vooraf heeft aangegeven en doet eventueel procedurele aanbevelingen.

Ambtelijke ondersteuning

Voor een goede vervulling van de verschillende zorgplichten is de burgemeester affiankelijk

van ambtelijke ondersteuning.

Het burgeijaarverslag (Hoofdstuk 7)

Het eindstuk van een jaar zorgplicht

Het burgeijaarverslag geeft de verantwoording weer van de wijze waarop de burgemeester

zijn bestuurlijke zorgplichten heeft ingevuld

Kaders van de raad

De raad geeft aan het begin van het verslagjaar aan welke kaders hij van belang acht voor de

inhoud van het verslag en op welke wijze de raad gerapporteerd wil worden.

Inhoudsopgave

Naast de genoemde wettelijk voorgeschreven onderwerpen kunnen ook andere onderwerpen

aangaande de relatie burger-bestuur in het burgeijaarverslag worden opgenomen.

Groeimodel, in interactie met de raad

Raad en burgemeester evalueren jaarlijks de waarde van het burgeij aarverslag en bespreken

mogelijke verbeteringen.

Invloed burgers op inhoud

De burgemeester bespreekt met de raad op welke wijze burgers worden betrokken bij de in-

houd van het burgeijaarverslag.

Een jaar lang gegevens bijhouden

De burgemeester verzamelt gedurende het jaar systematisch gegevens voor het jaarverslag en

krijgt daartoe de ondersteuning die nodig is.

Persoonlijk ofzakelijk?

De burgemeester kiest de stijl waarin hij rapporteert.

12

De verhouding tot het gemeentelijkjaarverslag

Het burgeijaarverslag verschijnt weliswaar gelijktijdig met het gemeentelijke jaarverslag,

maar staat daar bij voorkeur materieel en inhoudelijk los van.

Bekendmaken burgerjaarverslag

De burgemeester geeft na overleg met de raad aan op welke wijze bekendheid wordt gegeven

aan het burgeijaarverslag.

13

Overige aanbevelingen (Hoofdstuk 8)

Aanjager oftoeschouwer

De burgemeester bespreekt met de raad zijn rol in het dualiseringsproces. Als voorzitter van

raad en college en kwaliteitsbewaker/controller kijkt de burgemeester niet vanaf de zijlijn toe.

De raad investeert in zichze@f

De burgemeester maakt de financiële gevolgen van dualiserende maatregelen inzichtelijk voor

besluitvorming.

Cultuurverandering

De burgemeester maakt ondersteuning bij het proces naar een cultuurverandering bespreek-

baar.

De buitenwereld

Doel van dualisering is de besluitvorming voor burgers meer toegankelijk te maken. Burgers

zijn dan ook betrokken in het proces. De burgemeester is de meest aangewezen persoon om

raad, college en ambtenaren hierop attent te maken en te voorkomen dat dualisme een intern

gericht proces wordt.

Transparantie voorop

Burgemeester, raad en college maken hun posities, rollen en onderlinge verwachtingen zo

veel mogelijk zichtbaar, niet alleen voor elkaar, maar ook voor de burgers.

Grote en kleine gemeenten

Grote en kleine gemeenten verschillen aanzienlijk. Raad, college en burgemeester kiezen voor

een bestuurscultuur en -praktijk die op hun eigen maat is toegesneden.

Gluren bij de buren

Keuzes in de lokale bestuurscultuur maak je sterker door op zoek te gaan naar ervaringen van

andere gemeenten. Burgemeester, college en raad oriënteren zich dan ook op wat er in andere

gemeenten gebeurt.

Evalueren is leren

Raad, college en burgemeester evalueren met regehnaat en met elkaar het eigen functioneren.

14

3 De burgemeester als raads- en collegevoorzitter

Inleiding

Het voorzitterschap van raad en college blijft in het dualistisch stelsel bij de burgemeester. Op

dat gebied brengt het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur geen verandering. 6 Toch zul-

len veel burgemeesters in de praktijk ervaren dat de invulling van deze rollen een ander ka-

rakter krijgt. De burgemeester krijgt nieuwe bevoegdheden om zijn rol als bewaker van de

eenheid van het collegebeleid krachtiger te kunnen uitoefenen. Zo krijgt hij de bevoegdheid

om in het college zelf onderwerpen te agenderen en om een eigen voorstel over een geagen-

deerd onderwerp in het college ter bespreking te brengen. 7 Daarnaast blijft de burgemeester

voorzitter van de raad en mag hij als zodanig deelnemen aan de beraadslagingen.8 De burge-

meester moet echter een raad voorzitten die op grotere afstand van het bestuur (college) staat

en die zich daardoor sterker gaat profileren. Bovendien beschikt de raad over een aantal nieu-

we en zwaardere instrumenten om het college en de burgemeester te kunnen controleren en de

kaders aan te geven waarbinnen het college en de burgemeester dient te functioneren.

Deze dubbelrol plaatst de burgemeester in een moeilijke positie, die tegelijkertijd echter ook

veel mogelijkheden biedt. Burgemeesters die erin slagen hun rollen als raads- en collegevoor-

zitter goed in te vullen, kunnen als bindmiddel tussen raad en college fungeren. Zij zijn de

door burgers en bestuurders zo gewaardeerde bruggenbouwers die partijen bij elkaar kunnen

brengen en kunnen in geval van problemen als bemiddelaar optreden. Om dergelijke positieve

inhoud aan het raads- en collegevoorzitterschap te geven, moet wel een aantal zaken goed

worden doordacht, doorgesproken en vastgelegd.

3.1 Rolverwachtingen

Vroegtijdige duidelijkheid over rolverwachtingen

De burgemeester maakt de raad en het college duidelijk wat zijn positie is en bespreekt met

deze organen de wederzijdse rolverwachtingen.

Keuze tussen raad en college?

De burgemeester kan zijn dubbelfunctie als voorzitter van de raad en voorzitter van het col-

lege alleen goed uitoefenen wanneer hij in alle gevallen zijn eigenstandige rol blijft vervul-

len.

Om als bindmiddel, bruggenbouwer en bemiddelaar tussen raad en college op te kunnen tre-

den, zal de burgemeester door beide organen als objectief gezien moeten worden. Enige af-

stand van de lokale partijpolitiek is dus essentieel. Dit houdt niet zonder meer in dat hij nooit

de kant van raad of college zou mogen kiezen, maar wel dat een dergelijke keuze door beide

kanten wordt begrepen. Om tot een optimale verstandhouding te komen, moet bij iedereen

duidelijk zijn wat wel en niet van de burgemeester verwacht kan worden. Het is aan de bur-

6 Het raadsvoorzitterschap van de burgemeester vloeit direct voort uit de grondwettelijke positie van de burge-

meester. De nünister van BZK heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in de

Tweede Kamer toegezegd dat bij de geplande herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet als gevolg van de

dualisering ook het raadsvoorzitterschap van de burgemeester (art. 125, lid 3 Grondwet) betrokken zal worden.

Het voorzitterschap van het college is vastgelegd in artikel 34 Gemeentewet.

7 Artikel 53a Gemeentewet.

8 Artikel 21 Gemeentewet.

15

gemeester om de discussie hierover op te starten. Hij dient aan college en raad duidelijk te

maken in welke positie hij zich bevindt, wat in dat opzicht de mogelijkheden en omnogelijk-

heden zijn en hoe hij zelf denkt over de vervulling van zijn rollen. Vervolgens is het aan raad

en college om hun verwachtingen met betrekking tot de burgemeester uit te spreken. Dit is

ook een punt van aandacht bij het vaststellen van de profielschets.

De burgemeester beweegt zich in een krachtenveld tussen collegelid en raadsvoorzitter. Als

collegelid zijn het verkrijgen van goedkeuring voor collegevoorstellen in de raad en het afleg-

gen van verantwoording belangrijke taken. Redenen voor een burgemeester om juist deze rol

aandacht te geven, kunnen bijvoorbeeld zijn een sterke raad en een zwak college dat behoefte

heeft aan sturing en ondersteuning, het bezit van een brede inhoudelijke portefeuille of een

principiële keuze om prioriteit te geven aan zijn rol als voorzitter van het college, zijnde het

bestuur. Consequent is dan dat hij zaken als agendabepaling overlaat aan de vervangend

raadsvoorzitter. Aan de andere kant is er de burgemeester die vooral raadsvoorzitter is. Dit is

voor een burgemeester met een inhoudelijke portefeuille feitelijk moeilijk haalbaar omdat hij

dan zelf verantwoording moet afleggen voor zijn eigen beleid en tegelijkertijd de raad moet

aansporen tot een kritische houding ten aanzien van het college. Overigens blijkt dat in veel

gemeenten de behoefte aan de steun van de burgemeester bij de raad groter is dan bij het col-

lege. In dat opzicht kan een burgemeester die zich in confrontaties tussen raad en college in de

eerste plaats opstelt als raadsvoorzitter, leiden tot krachtiger gedualiseerde posities. De bur-

gemeester dient zich dan echter wel af te vragen hoe hij als voorzitter van het college moet

omgaan met het collegiaal bestuur. De burgemeester maakt immers formeel deel uit van het

college en heeft een zorgplicht voor de eenheid van het collegebeleid.9 Dat maakt het, ook

voor burgemeesters zonder een politiek inhoudelijke portefeuille, lastig om zich aan de zijde

van de raad tegenover het college te positioneren. Het is dus een voortdurende opgave voor de

burgemeester om zijn rollen als voorzitter van het college en van de raad af te wegen.

3.2 Rol en positie bij vergaderingen

Voorzitterschap vergaderingen

De burgemeester bespreekt met respectievelijk raad en college hoe hij vergaderingen voorzit:

technisch, sturend, inhoudelijk meediscussiërend?

De wijze waarop de burgemeester vergaderingen van raad en college voorzit en de positie die

hij inneemt in de raadszaal, wordt grotendeels bepaald door de wijze waarop hij het voorzit-

terschap van beide organen combineert.

Een burgemeester die zich in de eerste plaats als collegelid opstelt, zal er waarschijnlijk de

voorkeur aan geven slechts technisch voorzitter van de raad te zijn. Als de raad er echter voor

kiest wethouders uit te nodigen om verantwoording af te leggen tijdens de raadsvergaderin-

gen, dan komt dit spreekrecht ook de burgemeester toe. De burgemeester kan dus ook als

collegelid door de raad gevraagd worden verantwoording af te leggen en zal dit moeten schei-

den van zijn technisch voorzitterschap.

De burgemeester kan - indien de raad dit wenst en ter ondersteuning van de functies van de

raad - een meer sturende rol tijdens raadsvergaderingen spelen of zelfs inhoudelijk meedis-

cussiëren zonder zich daarbij als collegelid op te stellen. Een dergelijke rol voor de burge-

9 Artikel 53a Gemeentewet.

16

meester is echter niet goed denkbaar, wanneer onderwerpen betreffende de portefeuille van de

burgemeester worden besproken. Indien de raad wil dat de burgemeester een zwaardere in-

vulling aan zijn rol als voorzitter van raadsvergaderingen geeft, zullen hierover goede afspra-

ken moeten worden gemaakt.

Met betrekking tot de wijze van voorzitten van collegevergaderingen geldt dat uitsluitend

technisch voorzitten bi na omnogelijk is. De zorgplicht voor de eenheid van collegebeleid

vereist een coördinerende rol van de burgemeester. Toch is het wenselijk dat de burgemeester

met het college bespreekt hoe hij de collegevergaderingen zal voorzitten. Hierbij kan bijvoor-

beeld worden gedacht aan de wijze waarop hij omgaat met zijn nieuwe wettelijke bevoegdhe-

den om onderwerpen op de agenda van collegevergaderingen te zetten en zelf voorstellen te

doen met betrekking tot agendapunten.' 0

De plek in de raadszaal

De plek van de burgemeester in de raadszaal weerspiegelt zijn positie en taken. De raad

spreekt zich hierover uit.

De wijze waarop de burgemeester zich opstelt ten aanzien van raad en college, komt in sterke

mate tot uiting in zijn plek in de raadszaal. Zit hij temidden van de raad? Heeft hij een afge-

zonderde positie maar nog wel aan de raadstafel? Of zit hij tezamen met de wethouders apart

van de raad? Indien hij bij de wethouders zit, geeft dit duidelijk de eenheid van het college

aan. Als hij temidden van de raad zit, geeft dit de onafhankelijke positie van de raad aan. Als

de wethouders echter apart zitten van de burgemeester, komt opnieuw de vraag naar de bete-

kenis van het collegiaal bestuur naar voren. Aangezien raadsvergaderingen letterlijk vergade-

ringen van de raad zijn, is het ook aan de raad om te bepalen wie (buiten de burgemeester en

de griffier) aanwezig mag zijn en waar de voorzitter, raads- en collegeleden, de griffier en

eventuele ambtenaren zitten.

3.3 Overleg buiten raad en commissies

Raadspresidium enfractievoorzittersoverleg

De raad bespreekt de rollen en taken van een eventueel presidium en fractievoorzittersoverleg,

(bijvoorbeeld ten aanzien van agendavorining) en de rol van de burgemeester bij deze over-

leggen.

Er is een veelheid aan vormen denkbaar voor overleg buiten raads- en commissievergaderin-

gen. Het overleg van fractievoorzitters (seniorenconvent) bestaat in veel gemeenten al. Hierin

worden veelal procedurele afspraken gemaakt. De vraag is welke rol de burgemeester met

betrekking tot dit overleg speelt. In veel gemeenten is hij nu degene die de fractievoorzitters

bij elkaar roept en meestal de vergaderingen leidt. Een dualistische raad stelt zijn eigen agen-

da op. Dit kan gebeuren in het seniorenconvent maar het is ook mogelijk een agendacommis-

sie of presidiwn met het oog daarop in te stellen. Een presidium is een afvaardiging vanuit de

raad waarin bijvoorbeeld de commissievoorzitters en de vervangend raadsvoorzitter plaats-

nemen.' 1 Ook in dat gezelschap kan de burgemeester als voorzitter van de raad een rol toebe-

deeld krijgen. Dat biedt hem de kans de agenda's van college en raad enigszins op elkaar af te

stemmen.

10 Artikel 53a Gemeentewet.

1 1 Zie voor modelbepalingen omtrent de instelling van een seniorenconvent of presidium de Handreiking Re-

glement van orde in een dualistisch stelsel.

17

De raad kan ook besluiten de burgemeester (bijvoorbeeld als hij zich, in de ogen van de raad,

teveel als collegelid opstelt) buiten seniorenconvent en agendabepaling te houden, opdat de

raad zonder welke invloed van het college dan ook een zelfstandige agenda kan opstellen.

3.4 Vervanging

De vervanging van de burgemeester

De raad bepaalt bij aanvang van zijn zittingsperiode de vervanging van de burgemeester als

voorzitter van de raad. Dit geldt tevens voor het college met betrekking tot het loco-

burgemeesterschap.

Volgens de Gemeentewet wordt de burgemeester als raadsvoorzitter bij afwezigheid vervan-

gen door de nestor van de raad. 12 De raad kan echter iemand anders uit zijn midden aanwij-

zen. In een aantal gemeenten zal de nestor - om uiteenlopende redenen - wellicht geen ac-

ceptabele raadsvoorzitter zijn. Het is daarom wenselijk, dat de raad bij aanvang van de zit

tingsperiode de eventuele vervanging van de burgemeester regelt. Raadsleden zullen het wel-

licht moeilijk vinden dit onderwerp zelf op de agenda te plaatsen wanneer zij problemen ver-

wachten met betrekking tot de nestor. Daarom is het verstandig af te spreken dat dit onder-

werp standaard op de agenda van de eerste samenkomst van de nieuwe raad geplaatst wordt.

De raad heeft dan ook de kans op basis van kwaliteiten, politiek gewicht en beschikbaarheid

een keuze te maken voor een vervangend raadsvoorzitter.

Vervanging van de burgemeester met betrekking tot zijn overige taken, gebeurt door de loco-

burgemeester (een wethouder), die door het college wordt aangewezen. Indien behalve de

burgemeester ook alle wethouders afivezig zijn, treedt een raadslid als vervanger van de bur-

gemeester op. Het ligt in de rede dat dit de vervangend raadsvoorzitter is.

12 De nestor is het langstzittende raadslid. Indien meerdere raadsleden even lang zitting hebben, is het het oudste

lid in leeftijd (art. 77 Gemeentewet).

18

4 Collegeonderhandelingen

Inleiding

De cultuur bepaalt de rol van de burgemeester

De burgemeester houdt rekening met de lokale politieke cultuur.

In het wetsvoorstel, zoals dat door de minister bij de Tweede Kamer was ingediend, had de

burgemeester meer mogelijkheden ten aanzien van collegeonderhandelingen. De Tweede

Kamer heeft de wettelijke taken van de burgemeester op dit gebied echter ingeperkt: de bur-

gemeester wordt op de hoogte gesteld van de uitkomst van de onderhandelingen en kan op dat

moment zijn opvattingen over het voorstel voor het collegeprogramma kenbaar maken. 13 Ten

opzichte van de huidige situatie is dit het enige dat verandert in deformele mogelijkheden die

de burgemeester heeft om betrokken te zijn of te worden bij collegeonderhandelingen.

De context waarin hij gebruik maakt van deze mogelijkheden verandert wel: de burgemeester

is voorzitter van een versterkte raad en heeft de taak zorg te dragen voor een grotere eenheid

van het college. Dat maakt het wenselijk voor de burgemeester om een actievere rol te spelen

bij de collegeonderhandelingen. Aangezien de wet hiervoor alleen het bovenstaande aankno-

pingspunt biedt, zal elke burgemeester moeten zoeken naar informele mogelijkheden om een

grotere betrokkenheid bij de onderhandelingen tot stand te brengen. Dit is zowel van belang

vanuit zijn openbare orde taken, zijn zorgplichten in het kader van de relatie,burger-bestuur,

zijn mogelijke andere portefeuilles en zijn zorgplicht voor een goede behartiging van de ge-

meentelijke aangelegenheden in algemene zin. Hierbij is de lokale politieke cultuur van grote

invloed op de mogelijkheden die de burgemeester heeft. Waarschijnlijk zal een burgemeester

die de beperkingen die de politieke cultuur hem oplegt niet accepteert, bij de betrokken partij-

en weinig bereidwilligheid vinden om hem te betrekken bij de collegeonderhandelingen.

4.1 Procesmatige rol

De burgemeester en de (in)formateur

De burgemeester is beschikbaar om op verzoek van de raad de rol van (in)formateur te ver-

vullen. Dit is echter eerder uitzondering dan regel.

Het is lastig voor de burgemeester om een al te nadrukkelijke rol te spelen in het proces van

de college-onderhandelingen, zeker waar het gaat om een eventuele infonnateursrol of for-

mateursrol. Zo zou de burgemeester openlijk zijn voorkeur kunnen laten blijken voor bepaal-

de personen of fracties. Dat maakt het moeilijk na de onderhandelingen op afstand van de

lokale partijpolitiek als objectief voorzitter van raad en college op te treden. Daarnaast positi-

oneert de burgemeester zich in deze rol tijdens de onderhandelingen voornamelijk als voor-

zitter van het college. Hiermee is de keuze of de burgemeester in de eerste plaats voorzitter

van de raad of voorzitter van het college is, al in een heel vroeg stadium gemaakt. Een burge-

meester die zich vervolgens sterker als voorzitter van de raad wil neerzetten, zal er een zware

kluif aan hebben niet-collegepartijen ervan te overtuigen dat hij los kan komen van de belan-

gen van het college. Toch is het mogelijk dat de raad hem vraagt de rol van formateur of in-

formateur te vervullen. Een weigering van de kant van de burgemeester kan tot problemen

13 Artikel 35 Gemeentewet.

19

leiden. Daarom is het wenselijk dat de burgemeester al in een zeer vroeg stadium duidelijk

maakt dat hij alleen bij uitzondering zal optreden als formateur of infonnateur van het college.

Betrokkenheid burgemeester

Voorafgaand aan de onderhandelingen stemt de burgemeester met de raad af welke rol hij in

het proces zal spelen.

Tussentijdse consultatie

De burgemeester is beschikbaar voor tussentijdse consultatie.

De vraag is vervolgens welke rol de burgemeester wel kan spelen in het proces van de colle-

geonderhandelingen. Hierin zijn verschillende vormen denkbaar. In de minimale variant

neemt de burgemeester op geen enkele wijze deel aan het proces. Na afloop van de onderhan-

delingen heeft hij de gelegenheid zijn opvattingen over het collegeprogramma kenbaar te ma-

ken. Dit maakt dat de burgemeester zijn handen vrij kan houden, maar zorgt er ook voor dat

hij op geen enkele manier invloed uit kan oefenen op het proces en achteraf geconfronteerd

kan worden met voor hem wellicht onacceptabele uitkomsten (bijvoorbeeld als het gaat om

zijn eigen portefeuille). Als bewaker van de eenheid van het collegebeleid, voorzitter van de

raad en k-waliteitsbewaker kan dit de burgemeester in een lastige positie brengen. De maxi-

male variant is een actieve betrokkenheid bij het proces. Deze betrokkenheid kan rond drie

zaken vonn krijgen:

- de burgemeester wordt voorafgaand aan en gedurende de onderhandelingen ge@inforineerd,

- hij krijgt de kans om te waarschuwen indien hij problemen voorziet en

- hij krijgt de mogelijkheid om te adviseren en gehoord te worden met betrekking tot het pro-

ces en de inhoud.

Welke rol een burgemeester ook prefereert, voor de uitvoering daarvan is hij afhankelijk van

de medewerking van de betrokken fracties. Het is daarom wenselijk voorafgaand aan de on-

derhandelingen met de betrokken partijen en/of de gehele raad door te spreken op welke wijze

en welke momenten de burgemeester betrokken wordt bij de onderhandelingen. Tijdens een

dergelijk gesprek lijkt het in elk geval raadzaam dat de burgemeester zich beschikbaar stelt

voor tussentijdse consultatie.

4.2 Inhoudelijke rol

Visie burgemeester

De visie van de burgemeester op de uitkomsten van de collegeonderhandelingen wint aan

waarde indien hij ook vooraf zijn visie heeft kunnen geven.

Burgemeestersportefeuille

De burgemeester behoort van de raad en de collegeonderhandelaars de ruimte te krij'gen om

zich voorafgaand of tijdens het proces uit te spreken over de samenstelling en de inhoud van

zijn portefeuille.

De collegeonderhandelingen zijn voor de burgemeester zeker ook van belang met het oog op

de samenstelling en inhoud van zijn portefeuille. In de minimale variant, waarin slechts aan

de wettelijke voorschriften wordt voldaan, zal de burgemeester na afloop van de onderhande-

lingen te horen krijgen welke portefeuille hem is toebedacht. Hoewel burgemeesters de laatste

jaren ook in grote steden weer vaker een politiek-inhoudelijke portefeuille krijgen, is dit in

20

ieder geval in kleinere gemeenten een belangrijk punt aangezien burgemeesters daar bijna

altijd over een zwaardere portefeuille beschikken. Met betrekking tot het collegeprogramma

zal hij moeten afwachten hoe zijn portefeuille daarin naar voren komt en, meer in het alge-

meen, met welk programma hij als collegevoorzitter aan de slag moet.

Om dit te voorkomen zal de burgemeester op enige wijze invloed willen hebben op de samen-

stelling van zijn portefeuille en het opstellen van het collegeprogramma. Voor wat betreft het

laatste, is het denkbaar dat hij niet alleen achteraf maar zeker ook vooraf een inhoudelijke

inbreng mag leveren voor het programma. Voor de samenstelling van zijn portefeuille is het

raadzaam dat hij in de vonningsfase van de collegeonderhandelingen aan de beraadslagingen

deel kan nemen. Ook de raad heeft hier belang bij aangezien voorkomen moet worden dat de

burgemeester met een portefeuille of collegeprogramma aan de slag moet waarmee hij niet uit

de voeten kan.

4.3 Ondersteuning

Ondersteuning bij onderhandelingen

De burgemeester maakt, in samenspraak met de gemeentesecretaris, eventuele ondersteuning

van de onderhandelingen vanuit het ambtelijk apparaat mogelijk.

Om de onderhandelingen zo soepel mogelijk te laten verlopen, is het wenselijk dat optimale

ondersteuning vanuit de gemeentelijke organisatie wordt geboden. Enerzijds betreft het faci-

litaire ondersteuning en anderzijds is het ook wenselijk de ambtelijke organisatie standby te

laten staan om waar gevraagd bij te springen door bijvoorbeeld een haalbaarheidstoets uit te

voeren. De burgemeester is als bewaker van de kwaliteit van processen binnen de gemeente

de aangewezen persoon om een dergelijke ondersteuning mogelijk te maken. Hij zal daarin

samen optrekken met de gemeentesecretaris, het hoofd van de ambtelijke organisatie. Daar-

naast zal vanzelfsprekend ook de griffier beschikbaar zijn voor ondersteuning.

4.4 Keuze commissievoorzitters

De commissievoorzitters

De aanwijzing van de conunissievoorzitters is een raadsaangelegenheid, die zich niet beperkt

tot de coalitie. De burgemeester kan hierbij zo nodig een bemiddelende rol spelen, indien de

raad hiermee instemt.

Op 14 maart 2002 zal de raad tijdens zijn installatievergadering waarschijnlijk nieuwe raads-

commissies instellen. De raad spreekt zich hierover uit en kan al voor de verkiezingen alge-

mene afspraken over de keuze voor commissievoorzitters vastleggen, bijvoorbeeld met be-

trekking tot het belang van een evenredige verdeling over raadsfracties of het gewenste profiel

van de voorzitters. De burgemeester kan bij het kiezen van de commissievoorzitters, als neu-

trale raadsvoorzitter, zo nodig een bemiddelende rol spelen. Hoewel de burgemeester hiertoe

zelf het initiatief kan nemen, benoemt de raad uiteindelijk de commissievoorzitters.

21

5 De burgemeester, de griffier en het ambtelijk apparaat

5.1 De burgemeester en de gemeentesecretaris

Verhouding burgemeester-gemeentesecretaris-ambtelijke organisatie

Voor het college en de ambtelijke organisatie blijven burgemeester en secretaris de bekende

tandem vonnen; naar de raad toe neemt de griffier de positie van de gemeentesecretaris in.

De gevolgen van dualisme voor de ambtelijke organisatie zijn aanzienlijk. De gemeenteraad

heeft een wettelijk recht op ondersteuning en ook fractieondersteuning is in de Gemeentewet

vastgelegd. Gekoppeld aan de meer initiërende en controlerende rollen van de raad, kan dit

een forse toename van het aantal vragen en verzoeken vanuit de raad voor de ambtelijke orga-

nisatie betekenen. De wijze waarop ambtelijke bijstand en fractieondersteuning wordt gere-

geld, moet worden vastgelegd in een verordening. Verder zijn gemeenteraden verplicht een

raadsgriffier aan te stellen. 14 Deze griffier zal binnen de relatie van de burgemeester met de

raad de positie van de gemeentesecretaris innemen. Richting college en ambtelijke organisatie

vormen burgemeester en secretaris nog steeds de spreekwoordelijke tandem.

5.2 De burgemeester en de griffier

De relatie met de raadsgriffier

De raad maakt afspraken over aansturing en beoordeling van de griffier.

De griffie bestaat uit de griffier en eventueel nog een aantal medewerkers die door de griffier

worden aangestuurd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan secretariële ondersteuning,

de secretarissen van de raadscommissies, medewerkers van een rekenkamerfunctie, een com-

municatiemedewerker en een ambtenaar die inhoudelijke ondersteuning biedt. Aangezien de

griffier door de raad wordt aangesteld, is de vraag aan de orde wie hem in zijn dagelijkse

werkzaamheden aanstuurt. De raad of een presidium vanuit de raad kan dit op zich nemen,

maar men zal in met name kleinere gemeenten tegen het probleem aanlopen dat overdag

niemand beschikbaar is. Aansturing door de gemeentesecretaris is praktisch gezien mogelijk,

maar niet wenselijk, omdat daarmee de belangen van de raad indirect toch door de gemeente-

secretaris gediend moeten worden. De burgemeester zou, als voorzitter van de raad, met de

dagelijkse aansturing van de griffier belast kunnen worden. Hier zal de raad echter wel af-

spraken over moeten maken. Hetzelfde geldt voor beoordeling van de griffier. Formeel ligt

deze taak bij de raad. Het is echter de vraag of de raad praktisch gezien ook in staat is een

adequate beoordeling van het functioneren in de praktijk te geven. Op verzoek van de raad

kan de burgemeester hierbij betrokken worden.

5.3 Gemeentesecretaris en griffier

Personele unie?

De burgemeester spreekt zich in principe uit tegen een personele unie van de gemeentesecre-

taris en de raadsgriffier.

14 Artikel 33 en 100 Gemeentewet.

22

In de discussies over de griffier is al vaak gesproken over de wettelijke (on)mogelijkheid om

de fimctie van griffier te combineren met die van gemeentesecretaris. Hoewel de wet hier

fonneel gezien ruimte voor biedt, is een dergelijke personele unie wel in strijd met de uit-

gangspunten van het duale stelsel. Afgezien daarvan zal het voor een persoon die deze twee

functies combineert, zeer lastig zijn om vanuit twee verschillende invalshoeken het ambtelijk

apparaat te benaderen. Op het ene moment dient deze persoon de belangen van de raad, op het

andere de belangen van het college. Natuurlijk loopt elke gemeenteambtenaar die voor een

deel van zijn tijd als griffier wordt ingezet, tegen dit probleem op. Maar aangezien de ge-

meentesecretaris als algemeen manager van het ambtelijk apparaat ftmgeert, wordt hij bij alles

wat hij doet geconfronteerd met nog sterkere loyaliteitsproblemen. Om een dergelijke situatie

te voorkomen, is het wenselijk wanneer de burgemeester zich richting raad en gemeentese-

cretaris uitspreekt tegen een dergelijke personele unie. Er zijn vanzelfsprekend uitzonderingen

denkbaar en het is aan de burgemeester om in te schatten wanneer het wel of niet wenselijk is

zijn bezwaren kenbaar te maken. Uiteindelijk beslist de raad natuurlijk zelf over de benoe-

ming van de griffier. Indien toch voor een personele unie van gemeentesecretaris en griffier

wordt gekozen, zullen zeer goede afspraken met raad en college gemaakt moeten worden.

De griffier en de secretaris

De burgemeester bevordert dat de gemeentesecretaris en de raadsgriffier als partners vanuit

eigen verantwoordelijkheden optreden.

De verhouding en werkverdeling tussen griffier en gemeentesecretaris is sterk afhankelijk van

hun persoonlijkheden en van het profiel dat de raad de griffier meegeeft. Het is echter in

eenieders belang dat zij hun eigen verantwoordelijkheden als partners proberen in te vullen.

Zij hebben immers voor een deel hetzelfde ambtelijk apparaat nodig om de hen opgedragen

werkzaamheden te kunnen verrichten. De burgemeester is de meest aangewezen persoon om

een goede samenwerking tussen deze twee functionarissen te bevorderen.

Gemeentesecretaris en raadsvergaderingen

De raad beslist of de gemeentesecretaris bij raadsvergaderingen aanwezig is en zo ja, op wel-

ke plek in de zaal hij zit en of hij aan de beraadslagingen deelneemt.

Aangezien de griffier ten dienste staat van de raad, is het vanzelfsprekend dat hij bij raadsver-

1 5

gaderingen aanwezig is. Het zou logisch zijn wanneer hij daar de huidige plek van de ge-

meentesecretaris overneemt. De raad kan het college verzoeken de secretaris in een raadsver-

gadering aanwezig te laten zijn. Er zijn meerdere redenen denkbaar waarom de raad aanwe-

zigheid van de gemeentesecretaris bij een raadsvergadering wenselijk acht. Hij is, zoals eerder

is gesteld, algemeen manager van de ambtelijke organisatie. Zelfs wanneer opdrachten aan

ambtenaren vanuit de raad via de griffier worden gegeven, is het wenselijk dat de gemeente-

secretaris goed op de hoogte is van wat er tijdens vergaderingen op welke manier is gezegd.

Wanneer door de raad opdrachten aan het college worden gegeven, zullen deze logischerwijs

door de gemeentesecretaris in het ambtelijk apparaat worden uitgezet. Indien een secretaris

niet aanwezig is bij een raadsvergadering, zal dus naar een andere modus moeten worden ge-

zocht om de gemeentesecretaris voldoende op de hoogte te stellen van de gang van zaken.

De raad kan de gemeentesecretaris ook deel laten nemen aan de beraadslagingen. Op deze

wijze kan de raad onder meer een beroep doen op de kennis en infoitnatie die de secretaris

bezit als ondersteunen van het college en algemeen manager van de ambtelijke organisatie.

15 Artikel 107b Gemeentewet.

23

Het college blijft echter bestuurlijk verantwoordelijk voor de gegeven infonnatie. Vraag is

vervolgens wat de plek van de gemeentesecretaris bij de raadsvergaderingen is, mede in het

licht van zi.n relatie met de burgemeester. Het is aan de raad om te bepalen of hij wel of niet

i

een vaste plek in de raadszaal krijgt.

24

6 De burgemeester als kwaliteitsbewaker

Inleiding

Volgens de dualistische Gemeentewet ziet de burgemeester toe op tijdige voorbereiding, vast-

stelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en afstemming tussen degenen die daarbij

betrokken zijn. Daarnaast heeft de burgemeester een zorgplicht ten aanzien van procedures op

het gebied van burgerparticipatie, zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en klachten

door het gemeentebestuur en de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening. Tenslotte be-

waakt hij de samenwerking met andere overheden. 16 Op welke wijze de burgemeester invul-

ling dient te geven aan deze rol als kwaliteitsbewaker van procedures, is niet omschreven,

afgezien van zijn verplichting om over de zaken die betrekking hebben op de relatie burger-

bestuur jaarlijks een burgeij aarverslag uit te brengen. Op dit burgeij aarverslag wordt in het

volgende hoofdstuk nader ingegaan.

6.1 Verantwoordelijkheden

Verantwoordelijkheden

De burgemeester is verantwoordelijk voor procedures, integraliteit en bestuurlijke kwaliteit;

de raad bepaalt het kwaliteitsniveau en de kaders voor de inhoud; 'de portefeuillehouders zijn

verantwoordelijk voor de vakinhoudelijke kwaliteit. De burgemeester bespreekt met de raad

en binnen het college wie op welke manier waarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden.

Kwaliteitsbeleid is vanzelfsprekend niet nieuw voor gemeenten. Het is echter wel een onder-

werp dat de laatste tijd steeds meer de aandacht krijgt. Met de nieuwe taken die de burge-

meester binnen het dualisme krijgt, kunnen gemeenten een impuls aan kwaliteitsbeleid geven.

Daarbij moeten echter niet te hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de rol van de

burgemeester worden gesteld.

Kwaliteitsbeleid is een gezamenlijke zaak van raad en college waarbij eenieder zijn eigen

kw

verantwoordelijkheden heeft. De raad stelt de kaders vast en bepaalt het vereiste aliteitsni-

veau. De portefeuillehouders (dit kan dus ook de burgemeester zijn) geven binnen die kaders

invulling aan de vakinhoudelijke kwaliteit. Zij zijn in inhoudelijk opzicht ook verantwoorde-

lijk voor de kwaliteit. De wettelijke taak van de burgemeester ligt in het bewaken van de

kwaliteit van de procedures en de integraliteit van het gevoerde beleid. Daarmee heeft de bur-

gemeester een signalerende functie. De raad kan zijn signalen gebruiken om de portefeuille-

houders ter verantwoording te roepen.

Door deze verdeling in verantwoordelijkheden wordt het zeer belangrijk afspraken te maken

over de wijze waarop iemand ter verantwoording kan worden geroepen. Dit moet zowel bin-

nen de raad als binnen het college goed doorgesproken worden om misverstanden en irritaties

te voorkomen.

6.2 Uitvoering controllersrol

16 Artikel 170 Gemeentewet.

25

De burgemeester is slechts controller

De burgemeester treedt niet norinerend op, maar rapporteert slechts aan de raad aangaande de

kaders die de raad vooraf heeft aangegeven en doet eventueel procedurele aanbevelingen.

Aangezien deze rol voor veel burgemeesters nieuw is, zal gezocht moeten worden naar een

geschikte invulling. Een belangrijke afweging hierbij is in hoeverre de burgemeester oordeelt

over hetgeen hij constateert. Normerend optreden biedt enerzijds veel duidelijkheid. Dit zal

met name burgers aanspreken. Anderzijds kan dit een zware druk leggen op zijn relatie met de

wethouders. De burgemeester treedt oordelend op over werkzaamheden van de wethouders

waar hij zelf in het kader van collegiaal bestuur medeverantwoordelijk voor is. Daarom is het

aan te bevelen deze rol in te vullen als controller en dus 'slechts' te rapporteren aangaande de

kaders die door de raad zijn aangegeven. Deze constructie verzekert dat alle gewenste feiten

boven tafel komen, geeft de raad de kans om hier zelf conclusies aan te verbinden en voor-

komt dat de relatie tussen de burgemeester en zijn wethouders verstoord raakt. In dit kader

heeft de burgemeester wel de ruimte om procedurele aanbevelingen te doen.

Ambtelijke ondersteuning

Voor een goede vervulling van de verschillende zorgplichten is de burgemeester afhankelijk

van ambtelijke ondersteuning.

Om de rol van kwaliteitsbewaker te kunnen vervullen, is de burgemeester sterk afhankelijk

van ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie. De wijze waarop dit geregeld wordt, moet

in samenhang gezien worden met de wijze waarop gegevens ten behoeve van het burgeijaar-

verslag worden verzameld. Indien de raad door middel van het formuleren van kaders vooraf

eisen stelt aan de inhoud van het burgeijaarverslag en het kwaliteitsbeleid, moet ook voorzien

worden in de hiertoe benodigde ambtelijke ondersteuning. In de meeste gevallen kan de bur-

gemeester dit zelf regelen binnen de bestaande ambtelijke organisatie. Levert dit problemen

op met betrekking tot de financiën of FTE's dan zal de raad zich hierover uit moeten spreken.

26

7 Het burgeijaarverslag

Inleiding

Het eindstuk van eenjaar zorgplicht

Het burgeijaarverslag geeft de verantwoording weer van de wijze waarop de burgemeester

zijn bestuurlijke zorgplichten heeft ingevuld.

De burgemeester moet elk jaar een burgeij aarverslag uitbrengen. 17 Hierin rapporteert hij in

elk geval over de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening en de kwaliteit van procedu-

res op het gebied van burgerparticipatie. Ook onderwerpen als referendwn en burgerinitiatief

kunnen, voor zover ze in een gemeente van toepassing zijn, aan bod komen. Met dit document

doet de burgemeester verslag van de wijze waarop hij het afgelopen jaar zijn zorgplichten

voor de kwaliteit van procedures met betrekking tot de relatie burger-bestuur heeft ingevuld.

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste aandachtspunten en aanbevelingen ten aanzien van

het burgeijaarverslag beschreven. Een voorbeeldopzet voor een burgeijaarverslag is te vinden

in bijlage 11.

7.1 Inhoud van het verslag

Kaders van de raad

De raad geeft aan het begin van het verslagj aar aan welke kaders hij van belang acht voor de

inhoud van het verslag en op welke wijze de raad gerapporteerd wil worden.

Inhoudsopgave

Naast de genoemde wettelijk voorgeschreven onderwerpen kunnen ook andere onderwerpen

aangaande de relatie burger-bestuur in het burgeijaarverslag worden opgenomen.

Groeimodel, in interactie met de raad

Raad en burgemeester evalueren j aarlij ks de waarde van het burgeij aarverslag en bespreken

mogelijke verbeteringen.

De burgemeester is vrij in het bepalen van de inhoud van het verslag. De wet geeft een be-

perkt aantal verplichte onderdelen aan en biedt daarnaast de mogelijkheid om andere zaken

aan de orde te stellen. In bijlage II wordt hiervoor een aantal suggesties gedaan. Bij de keuze

voor andere dan de wettelijk verplichte onderwerpen dient de burgemeester echter altijd de

voor- en nadelen hiervan tegen elkaar af te wegen. Voordelen zijn dat het verslag er levendi-

ger van kan worden en inwoners wellicht meer aanspreekt. Nadelen kunnen zijn dat overlap

met het jaarverslag ontstaat of dat de extra toegevoegde onderwerpen afleiden van waar het

om gaat: de kwaliteit van procedures met betrekking tot de relatie burger-bestuur.

Het verslag zal aan de raad worden aangeboden en wel tezamen met de jaarrekening en het

jaarverslag. Dit biedt de raad de mogelijkheid de burgemeester ter verantwoording te roepen

over de invulling van zijn zorgplicht op het gebied van procedures richting de burgers. Om te

voorkomen dat op dat moment de raad om andere gegevens vraagt dan de burgemeester heeft

opgenomen, is het wenselijk dat de burgemeester de raad vooraf heeft gevraagd om de kaders

17 Artikel 170 Gemeentewet.

27

voor het burgeijaarverslag kenbaar te maken. Door de raad mee te laten denken over de wijze

van rapporteren, wint het burgeijaarverslag aan waarde als instrument voor gemeentelijk

kwaliteitsbeleid. Dit effect wordt versterkt wanneer raad en college jaarlijks nadrukkelijk stil-

staan bij de waarde van het verslag als instrument en zij bekijken waar het als zodanig voor

verbetering vatbaar is. Door na bespreking van het rapport te werken aan de verbeterpunten en

daar een volgende keer weer over te rapporteren, kan het burgeijaarverslag onderdeel uit gaan

maken van een planning en control cyclus.

Invloed burgers op inhoud

De burgemeester bespreekt met de raad op welke wijze burgers worden betrokken bij de in-

houd van het burgeijaarverslag.

Het is denkbaar dat de inbreng van burgers bij de opstelling van het verslag wordt betrokken.

Zo kunnen bijvoorbeeld de uitkomsten van wijkavonden of themabijeenkomsten over de

kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening in het burgeijaarverslag verwerkt worden. Inwo-

ners kunnen op die manier hun mening geven over de relatie burger-bestuur, bijvoorbeeld als

het gaat om het afdoen van klachten of over de aflevering van rijbewijzen. Daarnaast kunnen

de burgemeester of de raad het burgeijaarverslag tevens achteraf voorleggen aan de burgers.

In ieder geval zullen burgers duidelijkheid moeten hebben over hun rol bij een eventuele con-

sultatie. Hoewel ook hier sprake is van een verantwoordelijkheid van de burgemeester, is het

zeer wenselijk de raad te betrekken bij het formuleren en uitwerken van dergelijke plannen.

Een jaar lang gegevens bijhouden

De burgemeester verzamelt gedurende het jaar systematisch gegevens voor het jaarverslag en

krijgt daartoe de ondersteuning die nodic, is

t>

In het burgeij aarverslag wordt een rapportage gemaakt van gebeurtenissen die het jaar daar-

voor hebben plaatsgevonden. Dit heeft consequenties voor de gemeentelijke organisatie. Om

een goed j aaroverzicht te krijgen is het aanbevelenswaardig om de organisatie zo in te richten

dat gedurende het hele jaar de betreffende informatie wordt verzameld. Een systematische

manier om de gegevens op te slaan zal hierbij onmisbaar zijn. Te denken valt aan computer-

software op het gebied van gegevensbeheer en een koppeling met het planning&control-

instrumentarium' 8van de gemeente. Alleen zo wordt de volledigheid en de juistheid van de

gegevens gewaarborgd en dat leidt weer tot een completer overzicht van de gebeurtenissen.

De inrichting van deze organisatie is vanzelfsprekend een zaak van de gemeenten zelf. Een

methode van databeheer zou kunnen zijn dat per sector of afdeling een registratie wordt bij-

gehouden van relevante onderwerpen, zoals klachten en verwerkingstijden.

7.2 Vorm en verschijning van het verslag

Persoonlijk ofzakelijk?

De burgemeester kiest de stijl waarin hij rapporteert.

De vonn, waarin het burge@aarverslag geschreven wordt, staat vrij. Zo zou er gekozen kun-

nen worden voor een persoonlijke aanpak (de ik-vorm). De persoonlijke betrokkenheid van de

burgemeester met het geschrevene wordt hiermee onderstreept. De burgemeester legt daarmee

een deel van de verantwoordelijkheid van het gevoerde beleid voor wat betreft de gevolgde

18 Zie voor meer informatie ww-w.site-respons.nl

28

procedures bij zich zelf neer. Ook al krijgt de burgemeester hierdoor een betrokkenheid, de

wethouder blijft inhoudelijk eerstverantwoordelijke op zijn beleidsterrein. Om spanningen in

het college te voorkomen, rapporteert de burgemeester alleen over de procedurele aspecten.

Een andere mogelijkheid is een meer afstandelijke benadering. De feiten worden zakelijk

verwoord. In dat laatste geval is de ik-vorm minder passend.

De verhouding tot het gemeentelijkjaarverslag

Het burgeij aarverslag verschijnt weliswaar gelijktijdig met het gemeentelijke jaarverslag,

maar staat daar bij voorkeur materieel en inhoudelijk los van.

Het burgeijaarverslag moet tegelijk met de jaarrekening, het jaarverslag en de accountants-

verklaring aan de raad worden aangeboden. 19 Het voordeel hiervan is dat de raad het college

ter verantwoording kan roepen over de mate van burgergerichtheid in de verschillende fases

van de besluitvonningscyclus en, als dit past in hun rolopvatting, zelf aan kan geven waar het

verslag voor verbetering vatbaar is. Voor de overzichtelijkheid is het aan te raden het burger-

jaarverslag als een op zichzelf staand verslag te presenteren en niet te integreren in de andere

jaarstukken.

Sinds 1998 zijn de gemeentenverplicht naast dejaarrekening eenjaarverslag op te stellen.

Het jaarverslag heeft het karakter van een evaluatie. Het gaat dan om vragen als: wat was het

beleid? En in hoeverre is het gerealiseerd? In het jaarverslag hebben diverse gemeenten ook

onderwerpen opgenomen met betrekking tot de burgerparticipatie. Met de invoering van het

burgeij aarverslag zou tussen beide jaarverslagen een duidelijke afbakening Moeten worden

aangebracht. De wettelijke omschrijving van het burgeijaarverslag biedt daarvoor de aankno-

pingspunten.

Bekendmaken burgerjaarverslag

De burgemeester geeft na overleg met de raad aan op welke wijze bekendheid wordt gegeven

aan het burgeijaarverslag.

Het burgeijaarverslag is dan wel in eerste instantie bedoeld als verantwoording aan de raad

maar het achterliggende doel is een verbetering van de relatie gemeentebestuur-burger. Ook al

kunnen burgers op grond van de Wet openbaarheid bestuur inzage krijgen in dit openbare

stuk, een meer actieve bekendmaking van dit verslag heeft de voorkeur. Te denken valt dan

aan het publiceren van een samenvatting in de lokale huis-aan-huiskrant. Indien aanwezig zou

het integrale rapport te downloaden kunnen zijn via de gemeentelijke website. Het verdient

aanbeveling dit met de raad te bespreken. Openbaarheid maakt het ook gemakkelijker om

gegevens te vergelijken en uit te wisselen met andere gemeenten.

19 Artikel 170 lid 2, Gemeentewet.

29

8 Overige aanbevelingen

8.1 Rol burgemeester bij dualiseren

Aanjager oftoeschouwer

De burgemeester bespreekt met de raad zijn rol in het dualiseringsproces. Als voorzitter van

raad en college en kwaliteitsbewaker/controller kijkt de burgemeester niet vanaf de zijlijn toe.

Hoewel het dualiseringsproces alleen kans van slagen heeft wanneer eenieder er bij betrokken

is, heeft het wel een trekker nodig. Deze rol hoeft niet noodzakelijkerwijs ingevuld te worden

door de burgemeester. Wat echter wanneer zich geen trekker opwerpt of wanneer het proces

onvoldoende blijkt te lopen? Aangezien hij voorzitter van raad en college en kwaliteitsbewa-

ker van procedures binnen de gemeente is, kan een burgemeester eigenlijk niet vanaf de zijlijn

toekijken. Uit het project duale gemeenten is gebleken dat de burgemeester als procesbegelei-

der één van de succesvoorwaarden voor een succesvolle invoering van het dualisme is. Hoe-

wel dit een proces is waaraan medewerking niet kan worden afgedwongen, bespreekt de bur-

gemeester wel met de raad welke rol hij in het dualiseringsproces kan spelen.

De raad investeert in zichze@f

De burgemeester maakt de financiële gevolgen van dualiserende maatregelen inzichtelijk voor

besluitvorming.

Cultuurverandering

De burgemeester maakt ondersteuning bij het proces naar een cultuurverandering bespreek-

baar.

De burgemeester kan een faciliterende rol spelen ten aanzien van dualisme. Dualisme vraagt

de raad in zichzelf te investeren en dat kan voor veel raden een drempel zijn om aan de slag te

gaan. Een en ander heeft immers budgettaire consequenties. Voor wat betreft de financiën kan

de burgemeester ervoor zorgen dat de financiële gevolgen van dualisme inzichtelijk en daar-

door beter bespreekbaar worden. Daarnaast kan de burgemeester in zijn rol als raadsvoorzitter

de inzet van ondersteunende maatregelen zoals het volgen van trainingen of workshops be-

spreekbaar maken.

De buitenwereld

Doel van dualisering is de besluitvorming voor burgers meer toegankelijk te maken. Burgers

zijn dan ook betrokken in het proces. De burgemeester is de meest aangewezen persoon om

raad, college en ambtenaren hierop attent te maken en te voorkomen dat dualisme een intern

gericht proces wordt.

Transparantie voorop

Burgemeester, raad en college maken hun posities, rollen en onderlinge verwachtingen zo

veel mogelijk zichtbaar, niet alleen voor elkaar, maar ook voor de burgers.

Als gezicht van de gemeente voor de burgers, is de burgemeester de aangewezen persoon om

te wijzen op het belang van de burgers bij dualisme. Een risico dat aan dualisme kleeft, is dat

het een intem gericht proces wordt. Discussies over ambtelijke bijstand, bevoegdheden van

raad en college en de instelling van een rekenkamer, leiden - hoewel belangrijk - af van waar

het bij besturen en politiek uiteindelijk om gaat, namelijk om het zo goed mogelijk behartigen

30

van de belangen van de burgers. Uiteindelijk moeten raad, wethouders en burgemeester de

inwoners zoveel mogelijk duidelijkheid verschaffen over hun rollen, posities en bevoegdhe-

den. Niet voor niets zijn interactieve beleidsvoering en publieke verantwoording belangrijke

thema's in lokale dualiseringsprocessen.

8.2 Dualisme in de praktijk

Grote en kleine gemeenten

Grote en kleine gemeenten verschillen aanzienlijk. Raad, college en burgemeester kiezen voor

een bestuurscultuur en -praktijk die op hun eigen maat is toegesneden.

De wetswijzigingen ten behoeve van dualisme laten gemeenten veel ruimte om keuzes te ma-

ken. Hoewel met dualisme ook cultuurveranderingen worden beoogd, kan iedere gemeente

hier zijn eigen richting in kiezen zodat cultuur en praktijk in gemeenten in de toekomst zullen

blijven variëren. Uit onderzoek blijkt dat gemeentegrootte geen directe invloed heeft op de

mate van dualisme of monisme in een gemeente. Andere verschillen zijn wel gekoppeld aan

de grootte van de gemeente. Kleine gemeenten kunnen zich veelal minder permitteren dan

grote voor wat betreft de invulling en inzet van dualistische instrumenten, denk bijvoorbeeld

aan een rekenkamer en de fractieondersteuning. Voor wat betreft burgemeesters is het hier

van belang dat zij in kleinere gemeenten relatief vaak een politiek-inhoudelijke portefeuille

hebben. Met een dergelijke portefeuille maakt de burgemeester nadrukkelijker deel uit van het

college wat het lastiger maakt om de rollen van collegevoorzitter en raadsvoorzitter te combi-

neren. Uiteindelijk zal iedere gemeente binnen het dualisme een werkwijze moeten vinden die

past bij de wensen, ambities en beperkingen van de gemeente.

8.3 Leren van jezelf en van anderen

Turen bij de buren

Keuzes in de lokale bestuurscultuur maak je sterker door op zoek te gaan naar ervaringen van

andere gemeenten. Burgemeester, college en raad oriënteren zich dan ook op wat er in andere

gemeenten gebeurt.

Evalueren is leren

Raad, college en burgemeester evalueren met regelmaat en met elkaar het eigen fimctioneren.

Dualisme is een groeiproces. Het is een proces van experimenteren en evalueren waarbij

steeds een nieuwe stap in de gewenste richting gezet kan worden. Het is ook een proces waar

iedere gemeente in Nederland doorheen gaat. Hoewel iedereen daarbij zijn eigen richting zal

kiezen en zijn eigen doelen zal stellen, zullen er altijd gemeenten zijn die met dezelfde vragen

zitten of die vergelijkbare ervaringen hebben.

Het is sterk aan te bevelen de komende jaren regelmatig met raad en college te bespreken hoe

het gaat en op welke punten het functioneren van college en raad voor verbetering vatbaar is.

Daarbij kan nadrukkelijk worden gekeken naar ervaringen van andere gemeenten om te voor-

komen dat iedereen zelf het wiel probeert uit te vinden.

31

Slotopmerking

Tijdens de voorbereidingen voor deze publicatie hebben een aantal burgemeesters in een

drietal discussiegroepen met elkaar gesproken over de gevolgen van dualisme voor burge-

meesters. De deelnemers hebben deze gesprekken als zeer positief ervaren. Ze boden een kans

met collega's van gedachten te wisselen over problemen, vragen en ervaringen. De laatste

aanbeveling van deze publicatie luidt dan ook dat het zeer wenselijk is indien burgemeesters

ook in de toekomst regelmatig bij elkaar komen om ervaringen met betrekking tot hun ver-

schillende rollen binnen het dualisme te bespreken. Eventueel kunnen bij deze gesprekken

ook raadsleden, wethouders en ambtenaren betrokken worden.

32

Bijlage I Relevante artikelen uit Grondwet en Gemeentewet

Dit overzicht is niet compleet als het gaat om artikelen die de burgemeester betreffen. U vindt

hier de artikelen die voor de rol van de burgemeester in het duale stelsel van direct belang

zijn. Artikelen over de bevoegdheden op het gebied van de openbare orde of de bevoegdheden

in de raadsvergadering zijn bijvoorbeeld niet opgenomen.

Grondwet

Artikel 125

lid 1 Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheiden-

lijk de gemeenteraad. Hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te regelen uit-

zonderingen.

lid 2 Van het bestuur van de provincie maken ook deel uit gedeputeerde staten en de commis-

saris van de Koning, van het bestuur van de gemeente het college van burgemeester en wet-

houders en de burgemeester.

lid 3 De commissaris van de Koning en de burgemeester zijn voorzitter van de vergaderingen

van provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad.

Gemeentewet

Art. 6

In elke gemeente is een raad, een college en een burgemeester.

Rol als raadsvoorzitter

Artikel 17

1 De raad vergadert zo vaak als hij daartoe heeft besloten.

2 Voorts vergadert de raad indien de burgemeester het nodig oordeelt of indien ten minste een

vijfde van het aantal leden waaruit de raad bestaat schriftelijk, met opgave van redenen, daar-

om verzoekt.

Artikel 19.

1 De burgemeester roept de leden schriftelijk tot de vergadering op.

2 Tegelijkertijd met de oproeping brengt de burgemeester dag, tijdstip en plaats van de

vergadering ter openbare kennis. De agenda en de daarbij behorende voorstellen met uitzon-

dering van de in artikel 25, tweede lid, bedoelde stukken worden tegelijkertijd met de oproe-

ping en op een bij de openbare kennisgeving aan te geven wijze ter inzage gelegd.

Artikel 21

1 De burgemeester heeft het recht in de vergadering aan de beraadslaging deel te nemen.

2 Een wethouder kan al dan niet op zijn verzoek door de raad worden uitgenodigd om in de

vergadering aanwezig te zijn en aan de beraadslaging deel te nemen.

Artikel 74

1 Alle aan de raad of aan het college gerichte stukken worden door of namens de burgemees-

ter geopend.

33

2 Van de ontvangst van aan de raad gerichte stukken die niet terstond in de vergadering van

de raad aan de orde worden gesteld, doet hij in de eerstvolgende vergadering van de raad me-

dedeling.

Artikel 75

1. De stukken die van de raad uitgaan, worden door de burgemeester ondertekend.

Artikel 77

1 Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt zijn ambt waargenomen door

een door het college aan te wijzen wethouder. Het voorzitterschap van de raad wordt in dat

geval waargenomen door het langstzittende lid van de raad. Indien meer leden van de raad

even lang zitting hebben, vindt de waarneming plaats door het oudste lid in jaren van hen. De

raad kan een ander lid van de raad met de waarneming belasten.

2 Bij verhindering of ontstentenis van alle wethouders wordt het ambt waargenomen door het

langstzittende lid van de raad. Indien meer leden van de raad even lang zitting hebben, vindt

de waarneming plaats door het oudste lid in jaren van hen. De raad kan een ander lid van de

raad met de waarneming belasten.

Rol als collegevoorzitter

Artikel 34

1 De burgemeester en de wethouders vormen te zamen het college van burgemeester en wet-

houders.

2 De burgemeester is voorzitter van het college.

Artikel 35

1 De raad benoemt de wethouders.

2 De burgemeester wordt geïnfonneerd over de uitkomsten van de college-onderhandelingen.

Hij wordt alsdan in de gelegenheid gesteld zijn opvattingen over voorstellen ten behoeve van

het collegeprogramma kenbaar te maken.

Artikel 53

1 De burgemeester stelt, met inachtneming van hetgeen het college heeft bepaald, dag en

plaats van de vergadering van het college en het tijdstip van de opening vast.

2 De burgemeester maakt dag en plaats van te houden openbare vergaderingen en het tijdstip

van de opening bekend.

Artikel 53a

1 De burgemeester bevordert de eenheid van het collegebeleid.

2 De burgemeester kan onderwerpen aan de agenda voor een vergadering van het college toe-

voegen.

3 De burgemeester kan ten aanzien van geagendeerde onderwerpen een eigen voorstel aan het

college voorleggen.

Artikel 59

1 Indien bij een stemming, anders dan over personen voor het doen van benoemingen, voor-

drachten of aanbevelingen, de stemmen staken, wordt opnieuw gestemd.

2 Staken de stemmen andermaal over hetzelfde voorstel, dan beslist de stem van de voorzitter.

34

Artikel 75

2 De stukken die van het college uitgaan, worden door de burgemeester ondertekend. Het

college van burgemeester en wethouders kan hem toestaan de ondertekening op te dragen aan

een ander lid van het college, aan de secretaris of aan een of meer andere gemeenteambtena-

ren.

Rol als kwaliteitsbewaker

Artikel 170

1 De burgemeester ziet toe op:

a een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de

daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die

voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken;

b een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden;

c de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie;

d een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften;

e een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur.

2 De burgemeester brengt tegelijk met de in artikel 197 bedoelde stukken een burgeijaarver-

slag uit, waarin hij in ieder geval rapporteert over:

a de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening;

b zijn bevindingen over het eerste lid, onder c.

3 De burgemeester bevordert overigens een goede behartiging van de gemeentelijke aangele-

genheden.

Algemeen

Artikel 69

2 De raad stelt voor de burgemeester een gedragscode vast.

Artikel 71

1 De burgemeester heeft zijn werkelijke woonplaats in de gemeente of, indien hij burge-

meester is van meer dan een gemeente, in een van die gemeenten.

2 De raad kan voor ten hoogste een jaar ontheffing verlenen van de verplichting om de wer-

kelijke woonplaats in de gemeente te hebben.

Artikel 171

De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte.

Artikel 180

1 De burgemeester is aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde be-

stuur.

2 Hij geeft de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.

3 Hij geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtin-

gen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.

35

Bijlage H Voorbeeld opzet voor een burgeijaarverslag

Hoofdstuk 1 Inleiding

De inleiding zou kort in kunnen gaan op de achtergrond en de bedoeling van het burgeijaar-

verslag. Daarnaast kan er -aandacht worden gegeven aan de opbouw van het verslag.

Hoofdstuk 2 Een terugblik

Een kort overzicht van gebeurtenissen die het afgelopen jaar hebben plaatsgevonden en die op

enigerlei wijze van invloed zijn geweest of betrekking hebben op de relatie burger-bestuur. Zo

kan in het jaar van de gemeenteraadsverkiezingen een beschrijving worden gegeven van deze

verkiezingen; uitkomst, opkomst per wijk of leeftijdsklasse; aantal stemmen per partij, aantal

voorkeursstemmen per kandidaat en dergelijke. In het geval dat een gemeente een gemeente-

lijke herindeling heeft ondergaan, kan hier verslag van gedaan worden. Voor de opbouw van

dit hoofdstuk zou gekozen kunnen worden voor een indeling in subparagrafen. Een andere

mogelijkheid is dit hoofdstuk in te delen in een overzicht per gemeentelijke sector. Uitgangs-

punt bij de keuze voor een indeling zou de lezer moeten zijn. Bij het opstellen van dit hoofd-

stuk moet ervoor gewaakt worden dat niet te veel overlap ontstaat met het jaarverslag van de

gemeente.

Hoofdstuk 3 De kwaliteit van de burgerparticipatie

In dit hoofdstuk komen alle onderwerpen aan de orde die betrekking hebben op de participatie

van de burgers bij het gemeentelijke beleid. Voor de overzichtelijkheid is het te prefereren om

ieder item in een aparte paragraaf te behandelen. Zoals al eerder is opgemerkt gaat het in deze

rapportage niet om een kwalitatieve kwalificering van de participatie op zich maar ligt het

accent op de kwaliteit en kwantiteit van de gehanteerde procedures.

3.1 Inspraak en interactieve beleidsvorming

Bij inspraak zou een onderscheid gemaakt kunnen worden in wettelijk verplichte in-

spraak- en niet-wettelijk verplichte inspraakmogelijkheden. Bij het laatste kan gedacht

worden aan inspraak van burgers bij commissie- en raadsvergaderingen. In een aantal

gemeenten is er een vragen(half)uurtje voor burgers ingesteld. Burgers worden voor-

afgaand aan de commissie- en/of raadsvergadering in de gelegenheid gesteld om vra-

gen te stellen. In het burgeijaarverslag kan een overzicht worden opgenomen van deze

vragen en de procedure rond de afhandeling van de vragen. Bij de rapportage van de

wettelijk verplichte inspraak kan opgenomen worden bij welke onderwerpen inspraak

nodig was, hoeveel mensen gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheid, en de

procedure omtrent de afhandeling. Soms zal de burgemeester er niet aan ontkomen om

ook op de inhoud van vragen of inspraak in te gaan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij

zaken die veel publiciteit hebben gehad of zeer ingrijpend waren voor inwoners.

Ook kan er worden aangegeven in welke stadium van de beleidsvorining de bevolking

bij het proces betrokken werd en om welke issues het daarbij ging. Interessant hierbij

is te kijken naar de participanten; zijn het direct betrokkenen of zijn het mensen die

zich actief met het beleidsvormingsproces willen bezighouden. Ook deze informatie

kan in het burgeijaarverslag worden opgenomen.

3.2 Referendum

Aangezien deze vonn van participatie nog niet zo vaak voorkomt, zou hier gekozen

kunnen worden voor een korte uiteenzetting van het gehouden referendum. Op 1 ja-

nuari 2002 is de Tijdelijke referendumwet in werking getreden, hierin is het raadge-

36

vend correctief referendum geregeld. Nu kunnen burgers, onder strenge voorwaarden,

een inleidend verzoek doen tot het houden van een referendum.

3.3 Burgerinitiatief

Dit geeft de burger onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om onderwerpen

rechtstreeks op de politieke agenda te plaatsen. Voor meer infonnatie zie de handrei-

king burgerinitiatief uitgebracht door de Vemieuwingsimpuls dualisme en lokale de-

mocratie. In het burgeij aarverslag kan worden vermeld welke onderwerpen door de

burgers zijn aangedragen en wat er verder mee is gedaan.

3.4 Overige vormen van burgerparticipatie

In deze paragraaf kan versneld worden hoeveel mensen actief zijn bij maatschappelijke

organisaties die invloed proberen uit te oefenen op de gemeentelijke beleidsvorining

en hoeveel mensen lid zijn van de politieke partijen. Zaken als frequentie van overleg

tussen gemeente en instellingen en de besproken onderwerpen kunnen in het verslag

worden opgenomen. Daarnaast kan een overzicht worden gegeven van het aantal peti-

ties dat is aangeboden aan de gemeente. Voor de volledigheid kan de strekking en het

vervolg van deze petities worden versneld. Ook kan er verslag worden gedaan van in

de gemeente gehouden openbare manifestaties en demonstraties. Het doel van deze

bijeenkomsten, de opkomst en wat het verdere verloop is geweest, kan hierbij versneld

worden.

3.5 Gemeentebestuur-burger

In deze paragraaf kan een overzicht worden gegeven van de contacten die bestuurders

hebben gehad met de bevolking. Zo is het in een aantal gemeente beleid dat de burge-

meester, wethouder of raadsleden eens in een bepaalde periode de gemeente in te gaan

om daar persoonlijk te spreken met de bevolking. In deze bijeenkomsten kunnen bur-

gers hun opvattingen, meningen en ideeën uiten tegen het gemeentebestuur. De bij-

eenkomsten zijn vaak laagdrempelig en er is gelegenheid tot het stellen van vragen.

Een kort verslag van deze werk- of wijkbezoeken kan dan ook in het burgeijaarverslag

worden vertneld. Verder kunnen gemeenten met deelraden hun ervaringen met onder-

werpen waarbij de burger geparticipeerd heeft, rapporteren. Ook kan er gerapporteerd

worden over het aantal niet-raadsleden dat zitting heeft in raadscommissies. Verder

kan er nog gedacht worden aan de bestuurscommissies in de gemeenten, waar burgers

niet alleen hun stem laten horen maar daadwerkelijk meebesturen in de organisatie.

Een overzicht van het aantal bestuurscommissies en het terrein waarop ze actief zijn,

verdient dan ook een vermelding in het burge@aarverslag.

Hoofdstuk 4 Kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening

In dit hoofdstuk rapporteert de burgemeester over de kwaliteit van de gemeentelijke dienst-

verlening aan de burgers. Kwaliteit van dienstverlening staat bij veel gemeente hoog op de

agenda. De laatste jaren worden door gemeenten of aan gemeenten gerelateerde organisaties

talloze activiteiten ontplooid op het gebied van kwaliteitszorg. Om deze krachten te bundelen

heeft de VNG eind 1998 bestuursleden van verschillende organisaties bijeengeroepen. Dit

heeft geresulteerd in een initiatiefgroep Platform Kwaliteit Gemeenten. Zij zijn begonnen met

een globale inventarisatie van activiteiten op het gebied van kwaliteitszorg bij lokale overhe-

den 20 . Eén van de uitwerkingen van de kwaliteitszorg is het instellen van een kwaliteitshand-

20 Zie voor meer infonnatie www.platformkwaliteit.nl

37

vest. Sommige gemeenten hebben al een kwaliteitshandvest opgesteld voor hun dienstverle-

ning. Een kwaliteitshandvest is een eenzijdige verklaring waarin bijvoorbeeld de gemeente

zich committeert aan een aantal nonnen voor de eigen dienstverlening en deze nonnen ver-

volgens publiceert. Zo weet de burger precies hoelang een bepaalde handeling op zich laat

wachten. Soms is het zo geregeld dat bij overschrijding van de gestelde termijn een vortn van

compensatie wordt aangeboden. Voor meer informatie over dit onderwerp zie de handreiking

kwaliteitshandvesten, samengesteld door de Venfieuwingsimpuls dualisme en lokale demo-

21

cratie . Voor gemeenten die zo'n kwaliteitshandvest hebben opgesteld, kan aan de hand hier

van gekeken worden in welke mate de gestelde doelen zijn gehaald. Eventuele knelpunten

kunnen op deze manier inzichtelijk gemaakt worden. Mochten bepaalde afdelingen van een

gemeente zelfs ISO-gecertificeerd zijn dan zou een verslag van de externe audit meegenomen

kunnen worden in deze rapportage. Gemeenten die geen handvest hebben kunnen rapporteren

over de wettelijke termijnen en of die gehaald zijn.

Naast het kwaliteitshandvest zijn er tal van andere mogelijkheden om de kwaliteitszorg bin-

nen de gemeente te verbeteren. Zo zijn er gemeenten die een klachtenlijn hebben ingesteld.

Hier kunnen burgers terecht met hun klachten en opmerking die betrekking hebben op de ge-

meentelijke dienstverlening. Weer andere gemeenten hebben een centraal aanspreekpunt bin-

nen de gemeente in de persoon van een medewerker Kwaliteit. Een combinatie van diverse

systemen is ook mogelijk. De gegevens die er op bovengenoemde wijzen worden verzameld

en natuurlijk wat er met deze klachten is gedaan en binnen welke termijn, kunnen in het bur-

geijaarverslag worden overgenomen.

Gemeenten die het concept van de één loketgedachte hebben ingevoerd, kunnen rapporteren

over hun ervaringen met dit principe. Een tevredenheidsonderzoek onder de gebruikers zou

onderdeel uit kunnen maken van de rapportage. Gemeenten die via het intemet bepaalde dien-

sten verlenen, dienen hiervan ook verslag te maken. Een optie is om de aantallen en soorten

aangevraagde producten te vergelijken met die gegevens welke op de traditionele wijze zijn

aangevraagd. Een veel gebruikte term op het gebied van kwaliteitsbeoordeling op dit moment

is benchmarking. Benchmarking moet helpen bij het meten van prestaties. Strategieën voor

kwaliteitsverbetering kunnen aan de hand van vastgestelde doelen (ook aan andere gemeen-

ten) worden getoetst en eventueel bijgesteld. Ook is het door meten en vergelijken mogelijk

om de burger/klant te informeren over bereikte resultaten, met name ook in relatie tot andere

gemeenten. Doordat het rapporteren van de kwaliteit van dienstverlening een wettelijk ver-

plicht onderdeel is van het burgeijaarverslag, is het noodzakelijk de gemeentelijke organisatie

zo in te richten dat de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening wordt geoptimaliseerd.

Een goede registratie van de ingediende klachten en opmerkingen en de daaruit volgende con-

sequenties voor de gemeentelijk dienstverlening is dan ook noodzakelijk.

Hoofdstuk 5 Behandeling bezwaarschriften en klachten

In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan door de burgemeester van een behandeling van be-

zwaarschriften en klachten van burgers. Ook bij deze rapportage gaat het niet om de inhoude-

lijke afhandeling maar om de procedurele kwaliteit. Zo kan er gekeken worden naar afhande-

lingstermijnen, bijvoorbeeld zoals vermeld in de Algemene wet bestuursrecht, en of deze over

het algemeen nageleefd worden.

5.1 Bezwaarschriften

21 Verkrijgbaar via www.vemieuwingsimpuls.nl en de VNG-uitgeverij ISBN 90 322 7166 0.

3 8

Naast een puur cijfennatige benadering kan er een korte toelichting op deze gegevens

worden gegeven. Een vermelding van de inhoud van de bezwaarschriften en het verdere

verloop zouden hier opgetekend kunnen worden. Te denken hierbij valt aan het aantal be-

roepsprocedures. Een kort overzicht van wat het verdere verloop van deze beroepsproce-

dure is geweest, kan ook worden opgenomen. Bij de behandeling van bezwaarschriften

worden door de Awb (Algemene wet bestuursrecht) duidelijke termijnen gesteld. In

hoofdstuk 9 van deze wet wordt ook gewezen op het maken van rapportages. Deze rap-

portages zouden als bijlage bijgevoegd kunnen worden.

5.2 Klachten

Naast een puur cijferinatige benadering kan er een korte toelichting op deze gegevens

worden gegeven. Zo kan gekeken worden naar de aard van de klachten, de wijze waarop

die klachten zijn binnengekomen en hoe lang de klachtbehandeling heeft geduurd. Zo kan

er bijvoorbeeld gekeken worden naar de gegrondheid of ongegrondheid van de klachten.

Gemeenten met een kwaliteitshandvest kunnen kijken of de praktijk overeenkomt met de

voorgestelde procedures. Worden de in het kwaliteitshandvest gestelde termijnen gehaald?

Zo nee, is er daarvoor dan een reden aan te geven? Volgens de MvT is het artikel in het

wetsvoorstel zo geredigeerd dat de bedoelde rapportage betrekking heeft op de interne

klachtbehandeling. Hieronder wordt verstaan dat de burger bij de gemeentelijke organisa-

tie zelf terecht kan met zijn klacht.

Daarnaast is er het externe klachtrecht. Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid voor

burgers om bij een onafhankelijke instantie te klagen over de wijze waarop de gemeente

zich ten opzichte van de burger gedraag. Een bekend voorbeeld van een dergelijke instan-

tie is de Nationale Ombudsman. Een aantal gemeenten hebben zich aangesloten bij de

Nationale Ombudsman. Zijn bevindingen rapporteert hij in zijn jaarverslag. Daarnaast zijn

er gemeenten die een externe klachtencommissie hebben ingesteld. Weer andere gemeen-

ten hebben een eigen of regionale ombudsman waar de burger met zijn klachten terecht

kan. Al deze externe klachtenorganen brengen zelf een verslag uit van datgene ze onder-

zocht hebben. Het ligt voor de hand dat de burgemeester hier geen verder geen opmerkin-

gen over maakt, hij kan echter wel verwijzen naar deze rapportages. De burgemeester kan.

besluiten een samenvatting van deze rapportages als bijlage bij het burgeijaarverslag te

voegen. Over de gevolgen van de uitkomsten, die de onderzoeken van de externe klach-

tenorganen voor de gemeente hebben, kan de burgemeester wel rapporteren. Ook de maat-

regelen die de gemeente heeft genomen naar aanleiding van een gegronde klacht kunnen

worden opgenomen.

Hoofdstuk 6 Overige onderwerpen

In dit hoofdstuk kunnen zaken aan de orde komen die invloed hebben op de relatie gemeente-

bestuur-burger. In de MvT oppert de regering onderwerpen zoals het ten uitvoer leggen van

het lokale veiligheidsbeleid, vermeld kunnen worden in het burgedaarverslag. Met name door

een aantal grote rampen, die in de laatste jaren hebben plaatsgevonden, is dit onderdeel hoog

op de politieke agenda komen te staan. Het vermelden van rampenoefeningen op basis van het

rampenplan en de evaluaties daarvan is hier dan ook op zijn plaats. Ook de uitslag van de

provinciale doorlichting van de rampenplannen en de wijzigingen die daarop zijn aangebracht

kunnen worden vermeld. Verder kan de burgemeester rapporteren over de ontwikkelingen die

zich hebben voorgedaan op het gebied van de openbare orde en veiligheid in de gemeente. Zo

kan gerapporteerd worden over maatregelen die de burgemeester heeft genomen om de open-

bare orde en veiligheid in de gemeente te verbeteren.

39

Verder kan de burgemeester nog een verslag maken over het integriteitsbeleid van de ge-

meente. Onderdeel van het integriteitsbeleid is het instellen van een gedragscode. In het wets-

voorstel dualisering gemeentebestuur is opgenomen dat er gedragscodes voor zowel de raad

(artikel 15, derde lid) als de wethouders (artikel 41b, tweede lid) moet komen. Er kan daarbij

gekeken worden naar de regeling op zich, wat valt er allemaal onder de regeling, en zijn er

met betrekking tot de regeling incidenten geweest. Zonder in te gaan op specifieke namen,

kan er wel melding gemaakt worden van de aard van het incident en de gevolgen daarvan.

Naast de gedragscode kan de gemeente ook een klokkenluiderregeling hebben ingesteld voor

haar werknemers. De aard en de gevolgen voor de organisatie van deze melding(en) kunnen

hier gerapporteerd worden. De anonimiteit van de klokkenluider dient hierbij natuurlijk altijd

in acht te worden genomen.

Andere onderwerpen die vermeld kunnen worden in het burgeijaarverslag zijn het uitreiken

van koninklijke en andere gemeentelijke onderscheidingen. Vele gemeenten geven aan men-

sen die iets bijzonders of een nobele daad hebben verricht een eigen gemeentelijke onder-

scheiding, dit kan in de vorm van een oorkonde of sleutel zijn. Deze waardering van de ge-

meente ten opzicht van zijn burgers past uitstekend in het burgeijaarverslag. Verder kan er

nog melding gemaakt worden van samenwerkingsverbanden en projecten met andere ge-

meenten of organisaties. Te denken valt hierbij aan regionale samenwerkingsverbanden of aan

relaties met buitenlandse partnergemeenten.