Commissiestukken notitie iedere dag feest

MILIEUDIENST

ILITE MGRO EENDHOVEN

Vestiging Heimond

(Geluids)overlast van evenementen

in de Gemeente Heimond

"IEDERE DAG FEEST?Y)

Inhoud Pagina

1. Inleiding 2

Probleemstelling

Samenvatting en leeswijzer

2. Algemeen 3

Evenementen en overlast

Juridisch kader

3. Geluidhinder van evenementen 5

Uitgangspunten voor het onderzoek

Onderzochte evenementen

Resultaten akoestisch onderzoek

Ontvangen klachten

Conclusies

4. Evenementenbeleid 8

Uitgangspunten

Geluidsbeleid bij evenementen

Overige aandachtspunten

Kosten

5 Nawoord 12

Bijlagen: 1 . Geluidsmetingen bij evenementen

2. Kaart akoestisch horecaconcentratiegebied

3. Overzicht Stadsevenementen Helmond 2001

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 1

1. INLEIDING.

Probleemstelling

Evenementen zijn belangrijk voor een stad. Ze trekken toeristen aan, bevorderen het imago van de stad en

versterken de saamhorigheid in buurten en wijken. Maar evenementen kunnen ook voor overlast zorgen. Ir-

ritatie bij buurtbewoners omdat straten worden afgezet en parkeerplaatsen tijdelijk zijn opgeheven, overlast

in de vorm van onveiligheid, vervuiling, vernielingen en vooral ook lawaai.

Voor de gemeente is het soms moeizaam laveren tussen het belang van de stad, dat gebaat is bij de orga-

nisatie van evenementen en het belang van het woongenot van de eigen burgers.

Het evenementenbeleid dat in deze nota wordt gepresenteerd heeft dan ook tot doel de negatieve kanten

van evenementen tot een minimum te beperken. Deze nota is een aanvulling op het Horecabeleidsplan

2000 - 2010 van de gemeente Heimond.

Onder een evenement wordt verstaan een één- of meerdaagse activiteit, al dan niet terugkerend, op het ge-

bied van de sport, cultuur enlof ontspanning met een binnen- enlof bovengemeentelijke uitstraling en veelal

met een promotioneei, wervend karakter voor de stad Heimond.

Samenvattin-q en lees»gim

Voor de leefbaarheid in de stad zijn evenementen belangrijk. Ze hebben echter voor de omwonenden ook

negatieve aspecten. Geluidsoverlast komt het meeste voor. Op basis van door de Milieudienst uitgevoerde

geluidsmetingen tijdens evenementen wordt in deze nota een (geluid-) beleid geformuleerd voor evene-

menten.

Uitgangspunt van dit beleid is de eigen verantwoordelijkheid van de organisator. Hij bepaalt het gewenste

geluidsniveau bij zijn evenement. Naarmate het evenement gepaard gaat met hogere geluidsniveaus, zullen

er echter meer beperkingen gelden. Een belangrijke beperking is het aantal evenementen met hoge ge-

luidsniveaus dat op één bepaalde locatie mag worden gehouden. Op basis van de VVV - evenementenka-

lender (die in het Horecabeleidsplan werd voorgesteld) kan de gemeente zorgdragen voor een goede ver-

deling.

In Hoofdstuk 2 wordt het algemene kader aangegeven waarbinnen evenementen worden georganiseerd.

Daarbij wordt ingegaan op de vóór- en nadelen van evenementen en het wettelijk kader waarbinnen eve-

nementen kunnen plaatsvinden.

Geluidhinder is een groot en veel voorkomend probleem bij de organisatie van evenementen. Daarom is, in

het kader van de ontwikkeling van het Horeca- en Evenementenbeleid, in 1998 aan de Milieudienst regio

Eindhoven (vestiging Heimond) opdracht gegeven om vooral de akoestische aspecten van evenementen te

onderzoeken. De resultaten van dat onderzoek worden in hoofdstuk 3 beschreven.

In hoofdstuk 4 wordt vervolgens ingegaan op de belangrijkste aandachtspunten bij evenementen en worden

voorstellen geformuleerd voor het reguleren van de negatieve kanten daarvan. Daarbij wordt in hoofdzaak

aandacht gegeven aan geluidsoverlast.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 2

2. ALGEMEEN

Evenementen en overlast

In Heimond vindt jaarlijks een groot aantal evenementen plaats. Het gaat hierbij onder meer om de kermis-

sen, de carnavalsoptocht, het jazzfestival en andere muziekfestivals, buurtfeesten, sportevenementen en

braderieën.

Deze evenementen worden georganiseerd met meerdere oogmerken:

het creëren van gezelligheid voor bewoners en bezoekers;

het verschaffen van (product)informatie aan de Heimondse inwoners en bezoekers;

het verbreden van cultuur- en sportuitingen bij het publiek;

als aantrekkelijk promotiemiddel voor de stad

het trekken van publiciteit

het bevorderen van de sociale interactie

het bevorderen van commerciële activiteiten.

Bijna alle georganiseerde evenementen leveren in meer of mindere mate overlast op voor de omgeving.

Deze overlast kan bestaan uit geluidsoverlast en trillinghinder, geurhinder (b.v. door het bakken van voe-

dingsmiddelen), verkeersoverlast, zwerfafval en vernielingen.

Voor de gemeente is het soms moeizaam laveren tussen het belang van de stad, dat gebaat is bij de orga-

nisatie van evenementen en het belang van het woongenot van de eigen burgers.

Om een zorgvuldige afweging te kunnen maken tussen de wenselijkheid van het houden van bepaalde

evenementen en de (geluids-)overlast die deze evenementen met zich mee kan brengen wil de gemeente

Heimond een beleid ontwikkelen.

Dit beleid moet aan potentiële organisatoren, maar ook vergunningverleners, handhavers en omwonenden

een eenduidig beeld geven van de mogelijkheden en onmogelijkheden bij het organiseren van evenemen-

ten en bovendien rechtsongelijkheid voorkomen.

Onder het begrip evenement wordt verstaan een één- of meerdaagse activiteit, al dan niet terugkerend, op

het gebied van de sport, cultuur enlof ontspanning met een binnen- enlof bovengemeentelijke uitstraling en

met een promotioneel, wervend karakter voor de stad Heimond.

Het overlastbeleid bij evenementen is een aanvulling op het integrale horecabeleid, dat is beschreven in de

nota "de smaak te pakken" (Horecabeleidsplan Heimond 2000-201 0). In hoofdstuk 4 wordt hierop nader in-

gegaan.

Juridisch kader

Juridisch gezien bestaan er twee soorten evenementen:

a. Evenementen die worden georganiseerd binnen één of meerdere (horeca)inrichting(en), waarop

de Wet Milieubeheer van toepassing is,

b. Evenementen op "openbaar gebied", waarop de Algemene Politieverordening (APV) van toepas-

sing is.

Een combinatie van beide is ook mogelijk.

Ad. a

Indien een inrichting (bijvoorbeeld een horeca onderneming) beschikt over een vergunning op basis van de

Wet Milieubeheer (Wm) zijn de voorwaarden van die vergunning bij een evenement in die inrichting onver~

kort van toepassing. Indien een inrichting regelmatig evenementen organiseert is het (zowel voor de onder-

nemer als het bevoegd gezag) aan te raden hiervoor afzonderlijke voorschriften in de vergunning op te ne-

men.

Een inrichting kan ook vallen onder een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) op grond van de Wet Mi-

lieubeheer. Zo vallen de meeste horecabedrijven en sportverenigingen onder de AmvB Horeca-, sport- en

recreatievoorzieningen (1 998). in dat geval gelden algemene regels (en soms nader door het bevoegd ge-

zag gestelde regels), die ook van toepassing zijn bij evenementen. Tot 1 oktober 2001 is een overgangsre-

geling van kracht waardoor voor sommige inrichtingen (nog) specifieke normen gelden.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 3

In het algemeen is de Wm-vergunning (c.q. AmvB) van toepassing in die situaties dat een evenement wordt

georganiseerd in of op het terrein van een inrichting die onder de Wm valt.

Inrichtingen die vallen onder de Wet Milieubeheer moeten voor een vergunningaanvraag of melding (AmvB)

terecht bij de Milieudienst Regio Eindhoven (vestiging Heimond).

In vrijwel alle vergunningen en in de AmvB zijn geluidsnormen opgenomen, gedifferentieerd voor de dag-

(07.00-1 9.00 uur), de avond- (1 9.00 - 23.00 uur) en de nachtpedode (23.00 ~ 07.00 uur).

Veelal geldt een norm van respectievelijk 50, 45 en 40 dB(A) ter plaatse van nabijgelegen woningen, in het

centrumgebied (zie bijlage 2) kunnen deze 5 dB(A) hoger zijn. Voor muziekgeluid wordt een 1 0 dB(A) stren-

gere norm gehanteerd. Omdat deze normen relatief streng zijn, is in de meeste vergunningen en in de

AmvB bepaald dat een inrichting maximaal 12 dagen per jaar een ontheffing kan krijgen van de gestelde

geluidsvoorschriften. Een dergelijke ontheffing dient vooraf (en per inrichting) te worden aangevraagd bij de

dienst Stadsbeheer. Tot 1-1-2001 was dat bij de afdeling "Bestuurs- en juridische zaken" (BJZ) van de Be-

stuursdienst. De individuele ontheffingen kunnen onder voorwaarden (o.a. betreffende begin en eindtijd,

geluids-niveaus e.d.) worden verleend.

Naast deze individuele ontheffingen kan de gemeente collectieve ontheffingen verlenen voor bepaalde de-

len van de stad en aangewezen evenementen, zoals carnaval en kermis. De collectieve ontheffingen wor-

den (met voorwaarden) in een gemeentelijke verordening vastgelegd.

Ad. b

Indien een evenement plaats vindt op openbaar terrein is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van

toepassing. Voor het organiseren van deze evenementen dient men te beschikken over één of meer ver-

gunningen enlof ontheffingen.

Hieraan worden ook voorschriften verbonden, die tot doel hebben mogelijke hinder, overlast en schade

vanwege de inrichting c.q. het evenement te voorkomen of te beperken.

Met betrekking tot geluidhinder gelden geen specifieke bepalingen en heeft het gemeentebestuur de be-

voegdheid per evenement een normering vast te stellen. Worden géén geluidsvoorschriften gesteld dan

gelden in principe de bepalingen uit de APV (en eventueel een WM-vergunning).

In de APV (art. 126d) wordt gesteld: Het is verboden met toestellen of geluidsapparaten dan wel op andere

wijze handelingen te verrichten, waardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhin-

der wordt veroorzaakt, of toe te laten dat deze handelingen worden verricht. Onder geluidhinder verstaat de

Wet geluidhinder in het algemeen geluidsniveaus die ter plaatse van (de gevels van) woningen hoger zijn

dan 50 dB(A) etmaalwaarde. Dat betekent overdag 50 dB(A), 's avonds 45 dB(A) en 's nachts 40 dB(A)

Naast geluidhinderaspecten kunnen voorschriften ter beperking van overlast ook betrekking hebben op de

volgende onderwerpen:

0 Afvalwater

0 Veiligheid

0 Brandblusmiddelen

0 Afvalstoffen

0 Terrassen

0 Verkeer 1 parkeren

Ook indien er niets dan wel onvoldoende is geregeld in de vigerende milieuvergunning (of AmvB) die voor

het evenement van toepassing is, kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld. Verder kunnen nog

specifieke voorwaarden een rol spelen, afhankelijk van de aard van het evenement.

Voor een vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening is eveneens de dienst Stadsbe-

heer verantwoordelijk.

Het vervolg van deze nota heeft vooral betrekking op de geluidsvoorschriften die gesteld worden bij het

verlenen van een vergunning voor evenementen op grond van de APV, alsmede bij ontheffingen van de

geluidsvoorschriften van WM- vergunningen en AmvB's.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 4

3. ONDERZOEK GELUIDHINDER VAN EVENEMENTEN

Omdat geluidhinder een groot en veel voorkomend probleem is bij de organisatie van evenementen is, in

het kader van de ontwikkeling van het Horeca- en Evenementenbeleid, aan de Milieudienst regio Eindhoven

(vestiging Heimond) gevraagd om de akoestische aspecten van evenementen te onderzoeken. Ten behoe-

ve hiervan is in 1998 een gericht onderzoek uitgevoerd. Verder is nagegaan of ook uit de reguliere geluids-

metingen in 1999 en 2000 (o.a. kermissen) conclusies getrokken konden worden.

Uitgangspunten voor het onderzoek

Aanvullend op de algemene normstelling (50 dB(A) etmaalwaarde) ter plaatse van gevels van woningen

wordt in de Wet geluidhinder gesteld dat, door geluid dat van buiten een woning komt, het geluidsniveau in

geluidgevoelige ruimten niet hoger mag zijn dan 35 dB(A) etmaalwaarde.

Voor evenementen is deze normstelling binnen de woning niet bruikbaar en onnodig streng. Het gaat im-

mers om uitzonderingssituaties en niet om een "dagelijkse" geluidbelasting. Daarbij is een waarde binnen

woningen ook moeilijk handhaafbaar. Een maximaal toelaatbare waarde buiten woningen is eenvoudiger te

controleren.

Ten behoeve van het geluidsonderzoek is in eerste instantie een maximaal toelaatbare waarde bepaald aan

de hand van de publicatie van de Inspectie Milieuhygiëne Limburg "Evenementen met een luidruchtig ka-

rakteC'(augustus1996). lndienotawordtalsuitgangspuntgehanteerddatindewoning,bijgeslotenramen

en deuren, een normaal gesprek mogelijk moet zijn. Gedurende de dag- en avondperiode mag daarom het

geluidsniveau ten gevolge van het evenement in de woning niet hoger te zijn dan 50 dB(A).

Gedurende de nachtperiode speelt niet alleen de spraakverstaanbaarheid een rol, maar zal ook het wel of

niet kunnen slapen een belangrijk toetsingscriterium moeten zijn. Gezien de aard van het geluid (herken-

baarheid van teksten bij muziek enlof het ritme) ondervinden veel mensen reeds bij een geringe verstaan-

baarheid van het geluid slaapproblemen. Het is wel verdedigbaar de nachtperiode bij evenementen later te

laten ingaan dan gebruikelijk (23.00 uur). Uit deze overwegingen volgen de maximale gevelbelastingen als

aangegeven in onderstaande tabel 1. Op basis van deze tabel is tijdens evenementen een maximale gevel-

belasting van 80 d B(A) toelaatbaar.

Tabel 1 Maximale waarden geluid bij evenementen

Periode Basisnorm Maximaal Gevelisolatie Maximale

Binnenniveau Binnenniveau Igni@ddelgl. Gevelbela

Dag 35 dB(A) 50 dB(A) 25 - 30 dB(A) 75 - 80 dB(A)

Avond 30 dB(A) 50 dB(A) 25 - 30 dB(A) 75 - 80 dB(A)

Nacht 25 dB(A) 50 dB(A)* 25 - 30 dB(A) 75 - 80 d B(A)

25

Afhankelijk van het evenement is, gedurende 1 á 2 uur (dus tot maximaal 01.00 uur) een hoog binnenniveau acceptabel.

Erisuitgegaanvaneengoedegeluidsisolatievandegevel.Ouderehuizenzullenveelaleeniagergevelisolatiehebben,nieuwe

huizen met extra geluidsisolatie (bijvoorbeeld nieuwbouw langs drukke wegen) kunnen een hogere isolatiewaarde hebben. Een sprei-

ding van 5 dB(A) lagere of hogere waarde is mogelijk, maar zal zonodig locatiespecifiek moeten worden nagegaan.

* Invallend geluid op de gevel.

Onderzochte evenementen

Om na te gaan of de hierboven geformuleerde theoretische normering ook praktisch hanteerbaar is, heeft

de Milieudienst in 1998 op de volgende locaties en bij de aangegeven evenementen een akoestisch onder-

zoek uitgevoerd:

a. Horecaconcentratiegebied (Markt, Speelhuisplein, Havenplein en Steenweg)

Voorjaars- en zomerkermis

Happy Harbour (Havenplein)

Rodeowedstrijd (Stadsherberg de Kei)

Jazzfestival

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 5

b. Caratpaviijoen

Royal Night of the Proms

C. Berkendonk

Familiedag Super de Boer

Bij iedere locatie zijn een aantal waarneempunten gekozen met een bijbehorend ter plaatse toelaatbaar ge-

luidsniveau. Dat niveau is berekend uit enerzijds het maximale toelaatbare geluidsniveau op de woning die

het dichtst op de geluidsbron(nen) is gelegen, de afstand van het waarneempunt tot de bron(nen) en de

.mogelijke cumulatie van geluidsniveaus.

Aan de organisatoren van de evenementen (c.q. de exploitanten van de attracties) is gevraagd welk ge-

luidsniveau minimaal noodzakelijk werd geacht voor een goed verloop van het evenement.

De verdere uitgangspunten en de resultaten van het akoestisch onderzoek zijn in de bijlagen bij dit rapport

opgenomen.

Resultaten akoestisch onderzoek

Tijdens de beide kermissen zijn, naast metingen op de gebruikelijke waarneempunten, op 14 andere plaat-

sen metingen verricht, die een beeld geven van de totale geluidsproductie van de kermis. Uit de resultaten

blijkt dat in 1998, met name gedurende de zomerkermis, door een aantal attracties hoge geluidsniveaus

werden geproduceerd, hetgeen ook heeft geleid tot hoge gevelbelastingen op een aantal locaties. Met name

de geluidsniveaus bij gesproken tekst waren hoog. Ook tijdens het Jazzfestival en de rodeowedstrijd bij

Stadsherberg "de Kei" werden overschrijdingen van de normwaarden gemeten, terwijl bij deze evenementen

op diverse plaatsen hogere normwaarden dan het theoretische maximum van 80 dB(A) zijn gehanteerd. De

reden hiervan was dat door de betreffende organisatoren een hoger geluidsniveau bij het evenement nood-

zakelijk werd geacht dan wel dat deze niveaus slecht te beïnvloeden zijn ("levende muziek" bij Jazz-festival

en Carat paviljoen).

Bij de meetresuitaten moet worden opgemerkt dat 1998 niet het meest optimale jaar was voor het uitvoeren

van geluidsmetingen. Er was sprake van (dreigende) regen en lagere temperaturen, waardoor het publiek

niet in die mate opkwam zoals in voorgaande jaren waardoor de geluidsproductie ook lager bleef.

Ontvangen klachten

De minder optimale weersomstandigheden hebben er waarschijnlijk ook aan bijgedragen (ramen en deu-

ren bleven gesloten) dat het aantal klachten in deze periode beperkt is gebleven.

In onderstaande tabel 2 zijn de klachten vermeld die op evenementen betrekking hadden en bij de politie

zijn ingekomen in de periode van 1 mei 1998 tot en met 31 augustus 1998.

Tabel 2 Ontvangen achten bij de Politie n.a.v. evenementen.

Dag Datum Tijdstip Locatie kl Evenement

Zaterdag 16-05-1998 Berkveid Feesttent Dijkse Boys

Zondag 17-05-1998 Berkveid Feesttent Dijkse Boys

Donderdag 04-06-1998 je Haagstraat Oranje feestte t

Zaterdag 04-07-1998 Waalstraat Controlepost Kennedymars

1Zondag 05-07-1998 Horst Evenement Aarie-Rixtel

Zondag 05-07-1998 Middenloop Controlepost Kennedymars

,Zondag 05-07-1998 19.57 uur_ Havenweg Happy Harbour

1Zondag 123-08-1998 01.24 uur Hvacintstraat iazzfestival

Verder is, tijdens de zomerkermis, door de afdeling Voorlichting één klacht ontvangen afkomstig van een

bewoner bij het Speelhuisplein. Bij de Milieudienst werden geen klachten met betrekking tot evenementen

ontvangen.

Drie van de genoemde klachten hadden betrekking op evenementen waarbij ook een akoestisch onderzoek

is uitgevoerd. Uit de bijlagen valt op te maken, dat (tijdens de metingen) aan de normstelling voor de be-

treffende evenementen werd voldaan. Een rechtstreeks verband tussen de klachten en de geluidsniveaus

gedurende de evenementen is niet aangetoond.

Conclusies

Uit het voorgaande blijkt dat niet zozeer het absolute geluidsniveau bepalend is voor het optreden van hin-

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 6

der, maar dat het vaak gaat om een combinatie van factoren. Wetenschappelijke conclusies kunnen niet uit

de geluidsmetingen worden getrokken. Uit onderzoeken elders blijkt wel dat naarmate het aantal malen dat

een evenement plaatsvindt afneemt, de acceptatiegrens hoger komt te liggen. De betrokkenheid van de

omgeving (potenfiële klager) bij het evenement speelt daarbij ook een rol. Het ligt daarom dan ook voor de

hand om voor een op te stellen evenementenbeleid uit te gaan van een combinatie van geluidsniveaus en

frequentie van evenementen per locatie.

Met betrekking tot de normstelling is uit de metingen gebleken dat een maximaal "zend"niveau van de at-

tracties (het geluidsniveau op 2 m' vóór de attracties of podia) van 85 dB(A) realistisch is, terwijl 80 dB(A)

door organisatoren en exploitanten als minimaal te hanteren geluidsniveau wordt ervaren. Ter bescherming

van omwonenden is 85 dB(A) zendniveau een acceptabele grens. Als indicatie geldt dat bij iedere afstands-

verdubbeling het geluidsniveau van één geluidsbron met 3 dB(A) verminderd, dus 82 dB(A) op 4 meter, 79

dB(A) op 8 meter, 76 dB(A) op 16 meter, enz.

In de meeste gevallen blijft hiermee de gevelbelasting lager dan 80 dB(A), zie figuur A. Uit deze figuur blijkt

ook dat meerdere bronnen van 80 tot 85 dB(A) kunnen leiden tot een hogere gevelbelasting, waardoor een

vaste norm van 80 dB(A) als absolute maximale gevelbelasting te rigide is.

Fi-quur A Gevelbelastingen bis 85 dB(A) "zend"niveau

80 dB(A) 80+80=83 dB(A) 80 dB(A)

76 dB(A)

Uit de figuur blijkt ook dat, waar de aard van het evenement dat mogelijk maakt, best lagere gevelbelastin-

gen kunnen worden bereikt door het verstandig opstellen van de attracties en bepalen van de richting van

de geluidsuitstraling.

Door een vergunningenregime te hanteren waarbij de voorwaarden strenger worden naarmate de "zend" ni-

veaus toenemen, worden de organisatoren van evenementen gedwongen na te denken over de te hanteren

geluidsniveaus en kan invloed worden uitgeoefend op de gevelbelastingen en daarmee de hinder voor de

omwonenden.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 7

4. EVENEMENTENBELEID

Uitgannspunten

Voor het in dit hoofdstuk geformuleerde beleid met betrekking tot geluidsoverlast bij evenementen zijn rand-

voorwaarden opgenomen in het Horecabeleidsplan 2000 -201 0 van de gemeente Heimond. Het beleid is

tevens gebaseerd op de resultaten van het uitgevoerde onderzoek.

Horecabeleidsplan

In het Horecabeleidsplan 2000 ~ 201 0 staan de volgende algemene aanbevelingen geformuleerd ten aan-

.zien van de milieubelasting bij evenementen:

Er komt een voorstel voor milieubelasting bij evenementen (in de buitenruimte), eventueel gekoppeld aan

het reguliere ontheffingenbeleid, op basis van gehouden geluidsexperimenten en nader onderzoek onder

omwonenden en op basis van de volgende beleidskeuzen:

De overheid (de gemeente) verleent steun aan de horeca bij de organisatie van evenementen.

Het doel is om het evenementenaanbod in Heimond te vergroten en te verbeteren.

In een beleid met betrekking tot milieubelasting worden normen opgenomen voor de buitenruimte

(eventueel gekoppeld aan de normen in horecagelegenheden), waarbij gebiedsgewijze afwijken-

de normen kunnen gelden. Voor de horecaconcentratiegebieden Kanaalzone en Oostzijde Markt

moeten hogere maximum normen kunnen gelden.

Het evenementenbeleid dat hierna wordt geformuleerd moet derhalve enerzijds optimale mogelijkheden

bieden aan de organisatoren van evenementen, anderzijds moet de daarbij mogelijke hinder voor omwo-

nenden zoveel mogelijk worden voorkomen.

Hinderbelevingsonderzoek

In het Horecabeleidsplan werd voorgesteld om via een bewonersenquéte de hinderbeleving te onderzoe-

ken. De hinderbeleving bij evenementen is ondergebracht in een meer algemeen milieubelevingsonderzoek

dat eind 2000 is uitgevoerd als onderdeel van de inwonersenquéte. Slechts 0,4% van de ondervraagde

Heimonders blijkt vaak overlast te ondervinden van evenementen. Alleen in de Binnenstad en Heimond

Noordwest liggen deze percentages hoger, respectievelijk 1,2 en 1,3%.

De resultaten kunnen worden gezien als een O-meting voor de uitvoering van dit geluidsbeleid bij evene-

menten. Bij herhaling van het milieubelevingsonderzoek na een paar jaren kan dan worden bezien of het

beleid succesvol is geweest, dan wel bijstelling behoeft.

Conclusies akoestisch onderzoek

In hoofdstuk 3 werd al aangegeven dat voor de geluidsnormering bij evenementen het best kan worden uit-

gegaan van een combinatie van geluidsniveaus en frequentie van evenementen per locatie. De voorwaar-

den bij het verlenen van een vergunning strenger zijn naarmate de geluidsniveaus toenemen. Ook elders in

Nederland worden deze uitgangspunten gehanteerd.

Als maximaal "zend"niveau van de attracties (het geluidsniveau op 2 m'vóór de attracties of podia) wordt

voor de normale gevallen 85 dB(A) aangehouden. In de meeste gevallen blijft daarmee de gevelbelasting

lager dan 80 dB(A). Dit kan echter per situatie verschillen, zodat bij meerdere "zend"niveaus vanaf 75 dB(A)

maatwerk, in de vorm van nadere advisering met betrekking tot plaatsing podia, richting van het geluid e.d.,

noodzakelijk is.

Geluidbeleid bi* evenementen

De geluidsnormering bij evenementen maakt deel uit van het totale gemeentelijke geluidbeleid. Een derge-

lijk integraal gemeentelijk geluidbeleid moet echter nog worden ontwikkeld. Dit zal geschieden in het kader

van de Modernisering Instrumentarium Geluidhinder (MIG) waarbij geluidstaken door hogere overheden aan

de gemeente worden overgedragen. Een vast te stellen geluidsnormering in het kader van het evenemen-

tenbeleid moet gezien worden als een voorloper op het integrale gemeentelijk geluidbeleid.

Categorieën Evenementen

Het "zend"geluidsniveau bepaalt, in combinatie met de eindtijd van het evenement, in welke categorie een

evenement wordt ingedeeld.

Categorie 1 staat voor "onversterkte en versterkte muziek" vanuit één of meerdere bronnen, met een ge-

luidsniveau (gemeten op 2m'vóór de attractie, geluidsboxen of het podium) van maximaal 75 dB(A). Deze

evenementen zijn overal toelaatbaar, mits ze om 24.00 uur zijn afgelopen. In de praktijk blijken dergelijke

geluidsniveaus zelden tot klachten te leiden. Te denken valt aan bijvoorbeeld een buurtbarbecue, onver-

sterkte straatmuziek, een draaiorgel e.d.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 8

In categorie 11 vallen evenementen met een 'zend" geluidsniveau van 75 tot 85 dB(A). Voor deze evene-

menten geldt dat de opstelling van geluidsboxen, podia e.d. moet geschieden in overleg met de Milieu-

dienst. De gevelbelastingen bij de meest nabijgelegen woningen mogen de 80 dB(A) in principe niet over-

schrijden. Hierdoor zal de hinder beperkt blijven. De eindtijd van het evenement is strikt 24.00 uur, behalve

op de vrijdag en zaterdagavond. Dan geldt als uiterste eindtijd 01.00 uur. De meeste activiteiten in het cen-

trumgebied (kermis, carnaval), maar ook clubfeesten op sportterreinen, activiteiten met een ontheffing van

de geluidsvoorschriften bij horeca-inrichtingen e.d. vallen onder deze categorie. Daar waar hogere gevel-

belastingen dan 80 dB(A) bij woningen niet kunnen worden vermeden, zal de overlast voor de bewoners

beperkt blijven tot enkele malen per jaar.

In categorie 111 vallen tenslotte de evenementen met een "zend" geluidsniveau boven de 85 dB(A). Dit zijn

meestal feesten met een (boven)stedelijk karakter, met hoge geluidsniveaus zoals muziekfestivals, popcon-

certen, e.d. Deze activiteiten worden gespreid over verschillende locaties binnen de stad, zodat overlast

voor omwonenden beperkt blijft. Voor de evenementen in categorie 111 zullen vaak specifieke voorschriften

noodzakelijk zijn. Waar vergunningen in de categorieën 1 en 11 via mandaat kunnen worden verstrekt, zullen

vergunningen voor evenementen in categorie 111 altijd ter flattering aan het college van Burgemeester en

Wethouders worden voorgelegd.

Een evenement op een vrijdag of zaterdagavond, met een "zend" niveau dat lager is dan 75 DB(A), maar

dat duurt tot 01.00 uur, valt niet in categorie 1, maar in categorie 11. Zou voor dit evenement een eindtijd

worden toegelaten na 01.00 uur, of zou het evenement ook doorgang vinden op de zondagavond, dan valt

het evenement in categorie 111 en zullen zonodig, middels specifieke voorschriften, toch extra voorzieningen

worden verlangd om overlast te voorkomen. Een evenement met een "zend" niveau van 90 dB(A) valt altijd

in categorie lii, ook wanneer de eindtijd vóór 24.00 uur ligt.

Voor de categorie 11 en 111 geldt, dat middels akoestische berekeningen de verwachte geluidbelasting op de

gevels van woningen wordt bepaald. Blijkt het niet mogelijk deze gevelbelastingen (door bijvoorbeeld een

andere opstelling van geluidsboxen te kiezen) te verlagen tot waarden onder de 80 dB(A), dan wordt dat per

(woning)gevel geregistreerd. Bij categorie 11 evenementen gaat het daarbij altijd om geringe overschrijdin-

gen, bij categorie 111 evenementen kunnen grotere overschrijdingen plaatshebben. Daarbij geldt dat een der-

gelijke situatie in het centrum maximaal vijfmaal per gevel en in de rest van de stad maximaal driemaal per

gevel en per jaar mag voorkomen. Deze aantallen gelden per evenement en kunnen door het College van

Burgemeester en Wethouders worden aangepast.

In onderstaande tabel wordt de normstelling samengevat:

Tabel 3 in eling evenemen n in categorieën

Categorie 1 Geluidsniveau Tijdsduur tot* Locatie(s) Max. gevelbelasting

1 < 75 dB(A) 24.00 uur Overal 80 dB(A)

11 < 85 dB(A) 24.00 uur l Overal, veelal in stads- 80 dB(A)-*-

01.00 uur** centrum. Locatie en

sterkte geluidsbron i.o.m.

Milieudienst

111 > 85 dB(A) Per geval te Zoveel mogelijk ver- Per evenement bepaald

bepalen spreid. Locatie en sterkte

geluidsbron i.o.m. Milieu-

dienst **** 1

Bij duur tot een later tijdstip geldt voor het evenement één categorie hoger.

Op vrijdag en zaterdag tot 01.00 uur, overige dagen (ook zondag) tot uiterlijk 24.00 uur.

In uitzonderingsgevallen (door cumulatie) maximaal 85 dB(A), zie ook -

Maximaal vijfmaal per jaar een hogere geluidsbelasting per gevel door evenementen in het centrumgebied.

In andere stadsdelen maximaal driemaal. B&W kunnen besluiten hiervan af te wijken.

Spreiding van evenementen

In de praktijk blijken gevelbelastingen boven de 80 dB(A) te leiden tot klachten. Daarbij zijn niet alleen de

soort van de muziek en de kwaliteit van de geluidsversterking bepalend voor de mate van overlast, maar

vooral ook de frequentie van dit soort evenementen. Ook het handhaven van de eindtijden speelt een be-

langrijke rol. Voorgesteld wordt daarom de geluidsbelasting door de evenementen in de categorieën 11 en 111

zoveel mogelijk te spreiden.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 9

Akoestisch horecaconcentratiegebied

In 1993 heeft de gemeente Heimond de grenzen vastgesteld van het akoestische horecaconcentratiege-

bied. Dat is het gedeelte van het centrum, globaal begrenst door de Steenweg, de Kasteeltraverse, de

Noord en Zuid Koninginnewal, de Watermolenwal, de Havenweg en de Christinalaan. De exacte begrenzing

is op kaart A, bijlage 2 aangegeven.

In 1999 is door de Milieudienst Regio Eindhoven onderzoek verricht naar de achtergrondgeluidsniveaus in

dit gebied, met als doel na te gaan of een verhoogde normering voor horeca-inrichtingen in dit gebied mo-

gelijk is. Uit metingen en berekeningen ten aanzien van het heersende wegverkeerslawaai blijkt dat in grote

delen van het horecaconcentratiegebied in de nachtperiode achtergrondniveaus voorkomen onder de 30

dB(A). Op basis van deze resultaten is thans geen verhoogde normering voor horeca-inrichtingen mogelijk.

In het kader van een te ontwikkelen gebiedsgericht beleid (MIG) bestaat wellicht deze mogelijkheid wel. Dit

heeft echter vooral gevolg voor de normstelling van de normale, "dagelijkse" geluidsniveaus van horeca-

inrichtingen. Voor het geluidsbeleid bij evenementen heeft dit geen consequenties.

Het is wel zo dat in dit gebied vaker evenementen zullen plaatsvinden, dat hoort bij de levendigheid van het

binnenstadsgebied. De kans op hogere gevelbelastingen dan 80 dB(A) zal daardoor in dit gebied groter zijn

dan elders in de stad.

Ontheffingen en vergunningen

In hoofdstuk 2 werd al aangegeven dat de gemeente bij verordening collectieve evenementen, voor aan-

gewezen stadsgebieden, kan aanwijzen. Voorgesteld wordt dit te doen voor de gehele stad gedurende

carnaval en de oud-/ nieuwjaarsdag. Overwogen kan worden dit ook te doen voor het akoestisch horeca-

concentratie(eentrum) gebied gedurende de voorjaars- en zomerkermis.

Een ruime(re) aanwijzing van collectieve evenementen is niet noodzakelijk omdat iedere horeca-inrichting

voldoende mogelijkheden heeft voor het vragen van ontheffingen voor individuele evenementen en veel

evenementen in openbaar gebied per (APV) vergunning worden toegestaan. Een individuele ontheffing

maakt bovendien een betere controle mogelijk op de spreiding van geluidhinder door evenementen en

kan ook beter worden gehandhaafd. Een concept verordening "horeca- , sport- en recreatie-inrichtingen

milieubeheer'zal in 2002 worden aangeboden.

Overige aandachtspunten

Een normstelling voor toelaatbare geluidbelastingen alleen is niet voldoende. Er zijn ook afspraken nodig

om deze normstelling na te leven en zonodig te handhaven.

Eigen verantwoordelijkheid

Voor de evenementen in categorie 11 en 111 moet vooraf contact worden opgenomen met de Milieudienst Re-

gio Eindhoven (vestiging Heimond) omtrent de opstelling van podia en geluidsboxen, de wijze van inregelen,

metingen e.d. De gemeente kan de organisatoren van een evenement verplichten muziekbegrenzers te in-

stalleren. De kosten hiervan komen voor rekening van de organisatie.

Organisatoren van evenementen zouden echter zelf ook verantwoordelijkheid moeten nemen om de over-

last voor omwonenden zoveel mogelijk te beperken en optredende geluidsniveaus (laten) controleren op het

effect ter plaatse van de meest nabijgelegen woningen. Zonodig kan dit ook bij voorschrift worden opgelegd.

De eigen verantwoordelijkheid geldt ook voor het handhaven van de eindtijden van een evenement en voor

de overige voorwaarden en voorschriften die de organisatoren hebben ontvangen.

Handhaving

Het geluidbeleid bij evenementen biedt de organisatoren ervan veel vrijheid. Daarmee wordt wel een beroep

gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de organisatie om ook de optredende geluidsniveaus binnen

de gestelde grenzen te houden.

Waar nodig zullen politie enlof gemeentefunctionarissen bij geconstateerde overtredingen (en niet alleen

betreffende de geluidsvoorschriften) actief optreden.

In het algemeen ontvangt de organisator bij een geconstateerde overtreding één waarschuwing. Indien

daaraan niet onmiddellijk gevolg wordt gegeven volgt een proces verbaal en wordt het evenement stilge-

legd.

Constateringen van overtredingen kunnen gevolgen hebben voor het organiseren van hetzelfde of een ver-

gelijkbaar evenement in de toekomst. Te denken valt aan:

¿ strengere voorschriften bij een volgend evenement (bijvoorbeeld meet- en rapportageverplich-

ting, geluidsbegrenzing),

¿ het evenement niet meer toestaan,

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 10

het hanteren van een borgstelling.

Klachten

Klachten omtrent evenementen kunnen worden doorgegeven via de Milieuklachtentelefoon die 24 uur per

etmaal en zeven dagen per week bereikbaar is via 040-2594500. Ook bij de politie kunnen klachten worden

doorgegeven. Bij dringende klachten kan een politieambtenaar of geconsigneerde medewerker van de Mili-

eudienst constateren of er sprake is van overtredingen.

Naast een mogelijke onmiddellijke actie als aangegeven onder "handhaving" worden klachten ook geregi-

streerd en betrokken in de evaluatie van het evenement c.q. de vergunningverlening of ontheffing bij een

volgend evenement.

Evenementenregistratie

Het belang van een registratie van evenementen is hiervoor al aangegeven. Het betreft een aanvulling op

de (WV-) evenementenkalender die het Horecabeleidsplan is vermeld.

De evenementenregistratie heeft een tweeledig doel:

1 . Evenementen in de categorieën 11 en 111 behoeven een zorgvuldige akoestische inpassing om te voor-

komen dat te hoge gevelbelastingen ontstaan. Alleen een vroegtijdige aanmeiding geeft organisatoren

de zekerheid dat de gewenste geluidsniveaus en locaties mogelijk zijn.

2. Een zorgvuldige inpassing is ook noodzakelijk om te voorkomen dat steeds dezelfde bewoners met ho-

ge belastingen te maken krijgen. Bovendien kan het voor omwonenden van evenementenlocaties van

belang zijn om te weten op welke data, welke evenementen in hun omgeving zullen plaats vinden.

Daarom wordt voorgesteld om in afstemming met de (WV-) evenementenkalender een registratiesysteem

te hanteren waarmee het voor de gemeente inzichtelijk is voor welke evenementen een vergunning of ont-

heffing wordt gevraagd en welke "zend" geluidniveaus (categorie 1,11 of 111) daarbij te verwachten zijn op wel-

ke locaties. Ter indicatie wordt in bijlage 3 voor het jaar 2001 een overzicht gegeven. De registratie zal wor-

den bijgehouden door de dienst Stadsbeheer, waarbij onderstaande procedure wordt gehanteerd.

Procedures

Evenementen worden aangemeld door middel van een (nader vorm te geven) formulier. Hierin moet onder

meer worden aangegeven of het een ontheffing betreft van de Wet Milieubeheer dan wel een vergunning op

grond van de APV (zie art. 52 APV). Tevens wordt de categorie vermeld van het "zend" geluidsniveau en, bij

de categorie 11 en lii, de exacte locatie van het evenement. Voor alle categorieën gaat een afschrift van het

formulier naar de Milieudienst. De Milieudienst adviseert over de te hanteren maximale "zend" geluidsni-

veaus, de opstelling van podia, attracties en geluidsboxen, alsmede de begin- en eindtijden. De Milieu-

dienst geeft bij de categorieën 11 en 111 alle (woon)locaties aan waar een gevelbelasting zal optreden die ho-

ger is dan 80 dB(A). Op basis hiervan kan waar nodig worden geadviseerd een andere locatie voor het eve-

nement (enlof de podia, attracties e.d.) te kiezen. Gevelbelastingen welke niet kunnen worden terugge-

bracht, alsmede hogere belastingen vanwege evenementen in categorie 11 1, worden per woning geregi-

streerd en meegenomen bij de beoordeling van het volgende evenement. Vergunningen voor evenementen

in categorie 1 en 11 kunnen volgens mandaat worden verleend, de vergunningen voor evenementen in cate-

gorie 111 worden altijd ter fiattering aan B&W voorgelegd.

Tijdens het evenement worden steekproefsgewijze geluidsmetingen uitgevoerd ter controle van de gestelde

voorwaarden. De meetresuitaten, alsmede eventuele handhavingsacties, worden aan de registratie van

Stadsbeheer toegevoegd. Deze gegevens worden meegewogen bij de akoestische beoordeling van een

volgend evenement van dezelfde organisator.

Kosten van het evenementenbeleid.

Aan dit evenementenbeleid zijn extra uitvoeringskosten verbonden, met name vanwege een meer uitge-

breide advisering en het uitvoeren van geluidsmetingen door de Milieudienst. In het budget van Bestuurs-

zaken bij de Milieudienst is voor geluidsmetingen bij evenementen een bedrag opgenomen van Fl. 7.500,-

.( e 3.403,29) Voorgesteld wordt dit budget ten laste van de Bestuursdienst te verhogen tot Fl. 20.000,- ( E

9.075,44) en vervolgens te monitoren of dat voldoende is.

Voor de evenementenregistratie door Stadsbeheer zullen ook extra kosten gemaakt moeten worden. De

procedure is echter zo eenvoudig mogelijk gehouden en sluit aan op de bestaande praktijk.

Een bewonersenquéte is al opgenomen in het uitvoeringsprogramma van het Milieubeleidsplan.

De overige werkzaamheden (vergunningen, ontheffingen e.d.) vallen nu ook al binnen de reguliere werk-

zaamheden (budgetten) van de gemeente.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 1 1

5. NAWOORD

Het in deze nota voorgestelde evenementenbeleid sluit aan op de huidige praktijk, met dien verstande dat

nu is vastgelegd binnen welke randvoorwaarden evenementen kunnen plaatsvinden. Dat schept duidelijk-

heid, zowel voor de organisatoren als voor de omwonenden.

]n de formulering van het beleid zijn wel een aantal aannamen gedaan, al of niet onderbouwd met onder-

zoek. Zo is de categorie-indeling gebaseerd op akoestisch onderzoek in Heimond en ervaringen elders,

maar wordt (nog) niet gestaafd door de ervaringen van de omwonenden.

Het aantal evenementen met hoge gevelbelastingen is vooralsnog gebaseerd op een inschatting, een af-

doende registratie ontbreekt.

Het is daarom noodzakelijk, zeker in de eerste jaren, goed te evalueren of het voorgestelde beleid voldoet

aan de verwachtingen van alle betrokkenen. De voorgestelde evenementenregistratie is hiervoor onont-

beerlijk. Indien het beleid in 2001 kan ingaan, dan zou een eerste evaluatie in 2003 kunnen plaatsvinden. In

dat geval zou de bewonersenquéte die eind 2000 wordt uitgevoerd ook eind

2002 moeten worden herhaald.

MDREIHMD/AJ

Versie 14-09-2001

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 12

BIJLAGE 1 GELUIDMETINGEN BIJ EVENEMENTEN

In deze bijlage wordt in afzonderlijke rapportages per evenement beschreven hoe de geluidsmetingen

volgens een gestandaardiseerde meetmethode zijn uitgevoerd.

Voor het uitvoeren van de metingen is gebruik gemaakt van;

een geluidsniveaumeter Broei & Kjeer Type 2221, dan wel

een geluidsniveaumeter Rion NL 14, dan wel

een geluidsniveaumeter Rion NA 29E, en

een ijkbron Celi type 177

-De metingen zijn uitgevoerd op 1.5 m' boven het plaatselijk maaiveid en op zodanige afstand van de ge-

luidsbron dat er geen sprake is geweest van beïnvloeding door stoorgeluid. Tijdens de metingen is zoveel

mogelijk vermeden om te meten tijdens het optreden van stoorgeluiden, zoals het geluid van passerend

verkeer.

De geluidsnormen zijn vastgesteld na overleg met de organisatoren. De geluidssterkte aan de bronnen is

steeds zodanig geweest dat daarmee, naar hun oordeel, goed gewerkt kon worden.

Als maximaal geluidsniveau aan de gevel is 80 dB(A) aangehouden. Waar mogelijk is een lager niveau als

norm vastgelegd. Duidelijke overschrijdingen van de gestelde normen zijn in de tabellen vet gedrukt aange-

geven.

In Tabel A en B zijn de metingen weergegeven welke "standaard" worden uitgevoerd tijdens de kermissen

op een afstand van 2 meter van de attracties teneinde het vastgestelde en waar nodig begrensde geluidsni-

veau per attractie te controleren.

Bij deze metingen wordt het volgende opgemerkt:

Het maximale "zend"niveau van de attracties is, gezien de algemene nomstelling bij de gevels van

de woningen, vastgesteld op 80 dB(A). Vóór aanvang van de kermis zijn waar nodig geluidsbe-

grenzers afgeregeld. Deze zijn ca. 3 dB(A) hoger afgeregeld dan de normstelling omdat tijdens de

metingen geen publiek (geluidsdemping) aanwezig was. Het genormeerde zendniveau werd hier-

door 83 dB(A).

De voorgeschreven begrenzen bij de "Space Roller" is niet aangebracht, omdat dit technisch niet

mogelijk is gebleken. De geluidsapparatuur is van Franse makelij, en kon niet worden gekoppeld

aan de hier te lande gebezigde begrenzers. Met de exploitant zijn afspraken gemaakt over de

hoogte van het toe te passen geluidsniveau, door markering van de schuiven van het mengpaneel.

Het stemgeluid blijkt evenwel de maatgevende factor te zijn.

De attracties "Crazy mouse" en "Virtual worid" zijn niet begrensd.

Tabel A VOORJAARSKERMIS 1998

Meetdatum Gemeten geluidsniveaus in dB(A) op een hoogte

Van 1.5 meter ter plaatse van:

Attracties op de kop van de markt afzonderlijk op 2 m afstand

(norm 80183 dB(A»

Destroyer (3) Breakdance (4) Autoscooter (5)

18 april 1998 82 84 83

20 april 1998 83 82 81

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 1

BIJLAGE 1 GELUIDMETINGEN BIJ EVENEMENTEN

Tabel B ZOMERKERMIS 1998

Meetdatum Gemeten geluidsniveaus in dB(A) op een hoogte van 1.5 meter ter plaatse van:

Attracties op de kop van de markt afzon- Attracties verspreid af Attracties op de kop van het Speel-,-

derlijk op 2 m zonderlijk op 2 m huisplein afzonderlijk op 2 m

(norm 80183 dB(A» (norm 80183 dB(A» (norm 80 183 dB(A»

Destroyer Beachparty Auto- Crazy Virtual Space rol- Break Polyp

(3) (4) scooter mouse Worid Ier dance (51)

(5) 1 (20) (45) (46) (47)

12 juli 1998 82 83190 83 81 86 82190 86

13 juli 1998 88181 87184 82 81 86 86190 83190

15 juli 1998 82 87 1 83

-l- heeft betrekking op het niveau van: muziek/gesproken tekst

na geconstateerde overschrijding niveau teruggeregeld.

De nummers van de attracties verwijzen naar de situatietekening (plaatsingsschema) van de kermis.

De metingen in de tabellen C en D zijn uitgevoerd ter plaatse van de gevels van omliggende gebouwen

(woningen).

Tabel C VOORJAARSKERMIS 1998

Meetdatum Gemeten geluidniveaus in dB(A) op een hoogte

en tijd van 1.5 meter ter plaatse van:

1 2 3 4 5 6

18 april 199 71 77 78 73 76 75

20.30-22.00

20 april 1998 73 75 73 73 73

21.00-22.15

waarneempunt 1 hoek Markt 1 Kerkstraat

waarneempunt 2 ter hoogte van Markt 53 (naast bibliotheek)

waarneempunt 3 ter hoogte van Markt 38

waarneempunt 4 ter hoogte van Ameidewal 1 01

waarneempunt 5 ter hoogte van Ameidewal 107

waarneempunt 6 ter hoogte van Ameidewal 1

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 2

BIJLAGE 1 GELUIDMETINGEN BIJ EVENEMENTEN

Tabel D ZOMERKERMIS 1998

Meetdatum Gemeten geluidniveaus in dB(A) op een hoogte van 1.5 meter ter plaatse van:

en tijd

1 4 5 8 9 10 11 12 13 14 is 16 17

Normstelling 80 80 80 80 80 80 Bo ac) 80 80 80 80 80 80

10 juli 1998

1 1 juli 1998

12 juli 1998 72 76 75 73- 74 81 66 72 77 801 711 79 631 73 83 69

21.05-22.15 85 79 68

13 juli 1998 71 77 78 73 76 81 67 72 771 78 801 701 801 661 76 81

21.30-23.00 80 87 77 82 68'

14 juli 1998

15 juli 1998 73 75 73 73 83 67 72 79 f75 79 62 76 80

21.n22.15

16 juli 1998

Het hier optredende geluidsniveau wordt veroorzaakt door de attractie "Crazy Mouse" zelf, en niet door muziekgeluid.

Op de tweede verdieping bedroeg het geluidsniveau om 21.40 uur 73 dB(A). Om 22.45 uur was dat 71 dB(A). Het niveau op

begane grond bedroeg op dat moment 66 dB(A). Aan de zijde van de sporthal was het geluidniveau op verdieping 63 dB(A)

om 21.45 uur.

-l- heeft betrekking op het niveau van: muziek/gesproken tekst

waarneempunt 1 hoek Markt Kerkstraat

waarneempunt 2 ter hoogte van Markt 53 (naast bibliotheek)

waarneempunt 3 ter hoogte van Markt 38

waarneempunt 4 ter hoogte van Ameidewal 1 01

waarneempunt 5 ter hoogte van Ameidewal 107

waameempunt 6 ter hoogte van Ameidewal 1

waameempunt 7 nabij hoofdingang Ameideflat

waameempunt 8 ter hoogte van Watermolenwal 1

waameempunt 9 ter hoogte van Watermolenwal 7

waameempunt 10 ter hoogte van Markt 123 (appartementsgebouw nabij Speelhuis)

waameempunt 1 1 ter hoogte van Speelhuisplein 3 - 5

waarneempunt 12 ter hoogte van Eizas

waarneempunt 13 ter hoogte van De Bleek 69 - 83

waameempunt 14 ter hoogte van Mathijs Vermeulenstraat 42

waarneempunt 15 ter hoogte van Markt 203-205

waarneempunt 16 ter hoogte van Van Dal

waarneempunt 17 ter hoogte van binnenplein Speelhuisplein

Bij de metingen wordt het volgende opgemerkt:

De begrenzen bij de "Space Roller' is niet aangebracht, omdat dit technisch niet mogelijk is geble-

ken. Het geluidsniveau wordt mede beïnvloed door de geiuidsproduktie van de buurman 'Virtual

Worid", die niet begrensd is.

Op 13 juli 1998, omstreeks 22.15 uur, is de begrenzen van de "Beach Party" opnieuw verzegeld,

nadat de begrenzen in overleg met de gemeente (K. Snijders) op zondag, 12 juli 1998, door de firma

Roosen hoger is afgesteld

Op dinsdag, 14 juli 1998, is via de afdeling Voorlichting van de gemeente Heimond een klacht ont-

vangen van een bewoner van De Bleek.

Op woensdag, 15 juli 1998, omstreeks 21. 1 0 uur, gemeten op balkon 78 dB(A), begane grond bui-

ten 77 dB(A), binnen 49 dB(A), in slaapkamer 49 dB(A).

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 3

BIJLAGE 1 GELUIDMETINGEN BIJ EVENEMENTEN

Tabel E EVENEMENT OMGEVING CARATPAVILJOEN, "ROYAL NIGHT OF THE

PROMS", d.d. 19 JULI 1998, VAN 15.30 UUR TOT 23.00 UUR

Meetdatum en tijd Gemeten geluidsniveaus in dB(A) op een

Hoogte van 1. 5 meter ter plaatse van:

Norm 50 dB(A)- Woningen woningen Ingang dag-

Warandelaan 53 Bachiaan Verpleging

Ziekenhuis

1 9 juli 1998,

20.50 58.2

20.55 57.8

21.05 51.2

21.15 55.4

22.15 57.7

De hier gehanteerde normstelling was duidelijk te laag, 60 dB(A) lijkt acceptabel.

Tabel F EVENEMENT OMGEVING HAVENPLEIN, "HAPPY HARBOUR", DD. 4 JULI 1998 VAN 21.00

UUR TOT 01.00 UUR EN 5 JULI 1998 VAN 15.00 UUR TOT 23.00 UUR.

Meetdatum en tijd Gemeten geluidniveaus in dB(A) op een hoogte van 1.5 meter

ter plaatse van

Woningen Woningen Woningen

Kanaaldijk N.W. Kasteellaan Eizas

(norm 80 dB(A» (norm 80 dB(A» (norm 75 dB(A

04-07; 22.05 69.2 72.4 61.1

22.25 76.4

05-07; 21.05 78.1

Tabel G RODEOWEDSTRIJD STADSHERBERG "DE KEI", d.d. 29 AUGUSTUS 1998 VAN 21.00

UUR TOT 01.00 UUR EN 30 AUGUSTUS 1998 VAN 13.00 UUR TOT 23.00 UUR,

Meetdatum en tijd Gemeten geluidniveaus in dB(A) op een hoogte van 1.5 meter

ter plaatse van

Woningen Woningen hoek Christina-

Kasteellaan 617 Kasteellaan 1 011 1 laan - Beatrixiaan

(norm 90 dB(A»* (norm 90 dB(A»*

28-08; 21.05 68.7

22.05 91.5 --

22.10 93.1

F@2@9-08; 22.35 i -- 1 - i --

Experimenteel is hier eenmalig een norm gehanteerd van 90 dB(A). Ook deze norm werd overschreden.

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"iedere dag feest?" Pagina 4

BIJLAGE 1 GELUIDMETINGEN BIJ EVENEMENTEN

Tabel H EVENEMENT OMGEVING STRANDBAD BERKENDONK, d.d. 18 JULI 1998 EN 19 JULI

1998.

Meetdatum en tijd Gemeten geluidsniveaus in dB(A) op een hoogte van 1.5 meter

ter plaatse van

Woning Woning Woning

Raktweg Heimondsingel Zeelandhof

(norm 60 dB(A» (norm 60 dB(A» (norm 60 dB(A»

1 -07; 22.00 49 53 52

19-07; 15.00 53 - 48

Tabel J JAZZFESTIVAL 1998

Plaats Adres waar Norm Meting

podium de norm

geldt

datum -..rde tijdstip datum waarde T-ijdstip datum Waarde tijdstip

1 1 80 21-08 79 22.45 22-08 23-08

2 80 77 22.43

11 3 85 83 21.50 83 22.35 80 22.03

4 80 84 21.55 88 22.38 78 22.05

5 - 91 22.00 87 22.45

111 6 80 77 22.13 79 21.40

7 75 63 21.45 68f72 21.40121.43 70 21 .30

tv 8 90 87 22.35 82 21.55 92 21.55

9 90 94 22 38 90 21.58 94 22 .00

v 10 85

11 85 68 22.30 70 22.25

12 77 22.30

vi 13 75 73 22.2 72 22.05 1 74 21.50

14 56 22.19 59 21.45

15 T - 60 21.50

Normstelling plaatselijk hoger vanwege "live-musid'die moeilijk begrensd kan worden.

Plaats podium Adres waar de norm geldt

1 Podium 1, Markt, St Lambert/Hapetit 1 Markt 3a

2 Markt 19

11 Podium 2, Markt, Verberne/De Kegel 3 Markt 53

podium anders opgesteld. 4 Markt 38a

5 Op 1 0 m voor podium

111 Podium 3, Havenweg, nabij kantoor Obragas 6 Kanaaldijk NW 51

7 Eizas 101

lv Podium 4, Kasteellaan, De Kei 8 Kasteellaan 7

9 Kasteellaan 9

v Podium 5, Steenweg, kop, Parlement 10 Kasteellaan 7

1 1 Kanaaldijk NW 43

12 van 3 podia tezamen

vi Podium 6, Steenweg, Chieftain/Troubadour 13 Steenweg 30130a

14 Beatrixlaan/Christinalaan

1 5 Chflstinalaan 20

(GELUIDS)OVERLAST VAN EVENEMENTEN IN DE GEMEENTE HELMOND Versie 14-09-01

"Iedere dag feest?" Pagina 5

BIJLAGE 2 AKOESTISCH HORECACONCENTRATIEGEBIED

CENTRUM HELMOND

Vastgesteld bij Raadsbesluit 1 993 - nr. 1 38

c

AMEID

AAT

K

DEKEGELBA tn

TRAVERSE

C2

BIJLAGE 3 STADSEVENEMENTEN HELMOND IN 2001

Datum Evenement Plaats Begin Eind Onthi Cat. Opm.

tijd tiid Ver-q* **

21-1 Concert T. Driessensint. 15.30 Nvt -Nvt

27-1 Playback festival Dansschooi Gelijns Nvt Nvt

Kloosterstraat

28-1 Verhalen vertellen De verwisseling Nvt Nvt

Kanaal

18-2 Concert T. Driesseninst. 15,30 Nvt Nvt

24 t/m Carnaval Alg. 11 Geluidinst.

27-2 Wm

25-2 Carnavalsoptocht Centrum 14.30 Idem idem

27-2 Kloonendag Centrum 14.00 Idem idem

04-3 1Koopzondag Centrum Nvt nvt

04-3 Clubkampioenschap Wielerbaan Wm 11

Motorrijdersbeurs Geseldonk 10.00 17.00 Nvt Nvt

5 t/m Voorjaarskermis Centrum APV 11 Onth per

9-4 Horecainr ?

14+ Museumweekeind Diverse plaatsen Nvt Nvt

15-4

22-4 Welkomstmarkt Eizaspassage, Speel- 13.00 17.00 APV 1 - 11

huis e.o.

30-4 Koninginnedag Centrum APV 1 - 11

16 t/m Avondwandelvier APV 1 - 11

19 - 5 Daagse

24 t/m Artimond Diverse locaties APV 1 - 11

27 - 5

27-5 Koopzondag Centrum Nvt Nvt

24-5 Binnenstadsronde Centrum APV 11

24-5 Brabantse Grote APV 11

Stedenfietstocht

Zond. Caratconcerten Warandepark APV 11

T/m 7

3-6 Boeremert Brouwhuis APV 11

4-6 Kastelendag Kasteel Nvt Nvt

4-6 Baanomnium Wielerbaan Wm -11

10 t/m Landjuweel Warandepark APV 11

17 -6

24-6 Straattheaterfest. Centrum APV 1 - 11

24-6 Truckers day Kioosterstraat Stiph APV .11

24-6 Streetdance festival Speelhuisplein APV 111

1-7 Wegwedstrijd Industrieterrein APV 11

3 t/m 6 Fietsvierdaagse APV 1-11

-7 De Peel

6 t/m Zomerkermis Centrum APV 11

12 -7

16 t/m Int. Jeugdtour Bui- APV 11

21-7 teniust

Na Wielierronde Stip- APV 111

tour hout

Vrijd. Kasteeltuinconcert APV 11

T/m 8

10 t/m Jazz in catstown Centrum APV 11-111

12-8 Wm

8-9 Monumentendag Nvt Nvt

16-9 Koo zondag Nvt Nvt

24-9 Modeshow 't Aambeeld Stiph. Nvt Nvt

6-10 Opening Boscoton- APV 11

do

7-10 Koopzondag Centrum Nvt Nvt

BIJLAGE 3 STADSEVENEMENTEN HELMOND IN 2001

14-10 Afsluiting seizoen Wielerbaan wm lii

6 t/m Circus APV 111

11-11

18-11 Intocht St. Nicolaas Centrum APV 11

18-11 Koopzondag Centrum Nvt Nvt

2-12 Koopzondag Centrum Nvt -Nvt

22-12 Oliebollenrace Wielerbaan Wm 11

23-12 Koopzondag Centrum Nvt Nvt

30-12 Koopzondag Centrum Nvt Nvt --

Opmerkingen:

Aangegeven is of naar verwachting een vergunning op grond van de APV, dan wel een

ontheffing op basis van de Wm nodig is. De organisator dient hier nader inzicht te geven.

De aangegeven categorie is een inschatting op basis van bij de Milieudienst bekende

gegevens. Bij de vergunnings- 1 ontheffingsaanvrage moet de organisator aangeven in welke

categorie (gewenste geluidsniveaus en eindtijden) het evenement valt.

Algemeen:

Individuele ontheffingen voor evenementen in (horeca)inrichtingen staan (nog) niet in dit schema op-

genomen.

MDRE/HMD

16-03-2001

Gemeente Helmond

REKENINGCOMMISSIE

Aan: de gemeenteraad

Heimond, februari 2002

Ons kenmerk: RCIAM

Doorkiesnr: 0492-587227

Uw kenmerk:

Uw brief d.d.:

Onderwerp: onderzoek externe adviezen

Geachte raad,

De Rekeningcommissie heeft onderzoek verricht naar de inzet van externe adviseurs in de

gemeente Heimond. Hierbij is de commissie ondersteund door het Centrum voor Recht,

Bestuur en lnformatisering van de Universiteit van Tilburg (KUB).

Het rapport van de Universiteit "Voortschrijdend Inzicht" vormt de basis voor de rapportage

van de Rekeningcommissie aan uw raad. Het rapport is als bijlage bijgevoegd. De

Rekeningcommissie onderschrijft de daarin geformuleerde conclusies en aanbevelingen.

Met citaten uit en verwijzingen naar het rapport "Voortschrijdend Inzicht " worden hierna de

belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen van de Rekeningcommissie

weergegeven. Daarbij is de volgende indeling gehanteerd:

1 . Vraagstelling.

2. Onderzoeksaanpak.

3. Bevindingen.

4. Aanbevelingen.

5. Advies aan de gemeenteraad.

6. Tot slot.

Weg op den Heuvel 35/tel. 0492-587777/fax 0492-587400

Correspondentieadres: Postbus 95015700 AZ Heimond

Bankrelatie: ING Bank 68.20.61.670

1. Vraagstelling

Het onderzoek is gebaseerd op de volgende vraagstelling van de Rekeningcommissie:

1. Wat zijn de afwegingen voor de inzet van externe adviseurs?

2. Hoe speelt de doorwerking van adviestrajecten in de organisatie een rol bij de

beoordeling ervan?

3. Hoe kunnen/moeten de kosten van externe adviseurs worden beoordeeld?

Het onderzoek moest leiden tot een samenvattend oordeel over de huidige inzet, begeleiding

en resultaten van externe advisering en moet een rol kunnen spelen in toekomstig beleid van

de gemeente Heimond inzake externe adviezen. Het onderzoek was dus niet gericht op de

beoordeling van de uitkomsten van individuele adviesprojecten. Wel vormden de

bevindingen over individuele onderzoeken natuurlijk mede de input voor het samenvattend

oordeel.

2. Onderzoeksaanpak

De Rekeningcommissie heeft externe advisering nader gedefinieerd als de kennis en

expertise die door een externe adviseur of bureau wordt geleverd onder de eigen naam en

onder de eigen professionele verantwoordelijkheid. Interim-management, detachering van

adviseurs aan de gemeente Heimond en andere vormen waarbij externen tijdelijk deel

uitmaken van de gemeentelijke organisatie vielen dus buiten het bestek van dit onderzoek.

Gekozen is voor de adviestrajecten tussen 1-1 -1 995 tot en met 31-12-2000. Voorts is het

onderzoek beperkt tot projecten die fl. 25.000,- (E 11.345,-) of meer hebben gekost.

Het onderzoek viel in zes stappen uiteen:

1: verkenning;

2: opstellen toetsingskader;

3: enquéte;

4: interviews;

5: analyse, verfijning en verdieping;

6: feedback en rapportage.

De inzet, begeleiding en doorwerking van externe advisering worden in het onderzoek in al

hun facetten belicht. De verschillende fasen van externe adviestrajecten en de perspectieven

op externe adviseurs vormen de basis voor een toetsingskader voor de beoordeling van

externe advisering. Dit toetsingskader is ontwikkeld aan de hand van wetenschappelijke

literatuur en reeds uitgevoerde gemeentelijke en departementale onderzoeken naar externe

advisering. Het toetsingskader kan ook worden gebruikt als een soort checklist met

aandachtspunten die van belang kunnen zijn bij het inhuren van externe expertise. Het

toetsingskader wordt in hoofdstuk 3 van het rapport "Voortschrijdend Inzicht" uiteengezet.

3. Bevindingen

3.1. Deinzetvanexterneadviseurs:achtergrondenenbeweegredenen

De overweging om een opdracht uit te besteden aan externe adviseurs komt over het

algemeen zorgvuldig tot stand. Toch kunnen er bij een aantal van deze overwegingen enkele

kritische kanttekeningen worden geplaatst.

Allereerst wordt er bij de keuze voor externe vervulling van de adviesopdracht vaak

onvoldoende rekening gehouden met de vraag of de adviesbehoefte eenmalig is. Indien dat

niet het geval is, zouden structurele oplossingen zoals bijvoorbeeld het aantrekken en trainen

van personeel meer voor de hand liggen.

Veel extern advies hangt samen met nieuwe beleidsonderwerpen (gedecentraliseerde taken)

en nieuwe beleidspraktijken (zoals interactief beleid) die niet eenmalig zijn. De overweging

om naar structurele oplossingen te zoeken, is in dit onderzoek desondanks niet aan het licht

gekomen. Ook is het niet duidelijk of met het externe advies is toegewerkt naar zo'n

structurele oplossing. Het is hierdoor niet uitgesloten dat vaker een beroep wordt gedaan op

externe adviseurs is dan strikt genomen noodzakelijk is.

Een ander punt van overdenking betreft het kwantitatieve (en kwalitatieve) personeelstekort,

dat vaak een achtergrond is om externe adviseurs in te huren. Door het grote verloop van

personeelsleden op sommige afdelingen verdwijnt niet alleen menskracht, maar ook

expertise. De inhuur van externe adviseurs raakt hier aan de grenzen van het gemeentelijke

personeelsbeleid.

3.2. Het adviestraject: begeleiding en voortgangscontrote

De begeleiding en voortgangscontrole van externe adviezen blijken in Heimond op een

aantal punten tekort te schieten.

Het eerste punt van kritiek betreft de aanbestedingsprocedure. In veel gevallen vindt er geen

zorgvuldige selectie plaats van externe adviseurs. Er wordt meestal niet om meerdere

offertes gevraagd. Ook worden er nauwelijks vergelijkingen gemaakt met vergelijkbare

opdrachten op andere afdelingen of in andere gemeenten. Het is daardoor meestal niet

duidelijk of de gemeente Heimond wel de beste adviseur tegen de scherpste prijs heeft

gecontracteerd.

Een ander punt van kritiek betreft de opdrachtformulering. In de meeste gevallen wordt de

opdracht zelfstandig geformuleerd. Van de mogelijkheid om samen met de externe adviseur

de opdrachtinhoud vast te stellen, wordt weinig gebruik gemaakt. Men kiest er meestal voor

om te starten met een ruim omschreven opdracht, die aan de adviseur ruimte laat om die

later naar eigen inzicht in te vullen. Op zich is dit geen probleem, zolang er sprake is van een

intensieve begeleiding en voortgangscontrole. In de praktijk laat die echter nogal eens te

wensen over. Zo ontbreekt het vaak aan goede afspraken over terugkoppeling van

tussentijdse adviesresuitaten. Ook blijkt het niet altijd eenvoudig om tijdens het adviestraject

bij te sturen. Als nieuwe inzichten, feiten of omstandigheden dat verlangen, blijkt het niet

altijd mogelijk de bakens te verzetten. Vooral adviestrajecten die onderwerp zijn van

ambtelijke of politiek-bestuurlijke compromissen, laten zich lastig veranderen.

Een positief punt is dat de betrokken opdrachtgevers zelf al een oplossing voor deze

problemen hebben gevonden. De laatste tijd worden - met name grotere en meer complexe

- adviestrajecten gefaseerd, waardoor de gemeente na iedere tussenrapportage de handen

vrij heeft om (eventueel met andere adviseurs) nieuwe afspraken te maken over het

vervolgtraject.

Tot slot een punt van overdenking over de resuitaatafspraken die met adviseurs worden

gemaakt. Wat opvalt dat men geneigd is om resultaten te omschrijven in termen van

rapportages, terwijl 'neveneffecten' als kennisoverdracht en bewustwording in de praktijk

vaak veel belangrijker worden gevonden.

3.3. Resultaten en doorwerking

De doorwerking van externe advisering - de mate waarin de adviesresuitaten bruikbaar zijn

en ook gebruikt worden - kan in Heimond over de gehele linie met een voldoende worden

beoordeeld. In de meeste gevallen voldoen de adviesresuitaten aan de vooraf gestelde

doelen (voorzover deze duidelijk en concreet omschreven zijn) en worden ze als bruikbaar

beoordeeld en uiteindelijk ook overgenomen in beleids- of

organisatieontwikkelingsprocessen.

Van slechts enkele adviezen wordt de doorwerking achteraf als onvoldoende beoordeeld. In

de meeste gevallen had dit te maken met gebrekkige mogelijkheden om tijdens het

adviestraject in te spelen op nieuwe inzichten, feiten en omstandigheden. Zoals hiervoor al is

gezegd, is hier inmiddels een oplossing voor gevonden door adviesopdrachten vaker te

faseren in verschillende deelopdrachten. De verwachting is dat dit de doorwerking van

externe adviezen ten goede zal komen.

3.4. Evaluatie en verantwoording

De evaluatie en verantwoording van externe adviestrajecten schieten in Heimond nogal

tekort. Een uitgebreide evaluatie blijft veelal achterwege, waardoor er geen lessen en

leerervaringen kunnen worden ontwikkeld op het gebied van externe adviestrajecten. Een

goede documentatie van adviestrajecten ontbreekt. Voor zover er lessen zijn getrokken en

leerervaringen zijn opgedaan, kunnen deze niet worden gedeeld. Ervaringen met

adviestrajecten en adviseurs zijn sterk verbonden met individuele opdrachtgevers en zijn

hierdoor niet voor anderen toegankelijk.

Datzelfde geldt ook voor de financiële verantwoording over externe advisering. Deze vindt

momenteel vooral plaats op het niveau van afdelingen of projecten. Er ontbreekt hierdoor

een gemeentebreed overzicht van de begrote en werkelijk gemaakte kosten van externe

advisering. Een andere wijze van financiële verantwoording, waarbij de kosten van externe

adviseurs ongesplitst op één boekingsnummer worden verantwoord, zou zo'n overzicht

vergemakkelijken. Om de ervaringen met adviestrajecten, adviesbureaus en adviseurs te

kunnen delen, zou het opstellen van een database kunnen worden overwogen.

4. Aanbevelingen

De onduidelijkheid die er bestaat over de inzet van externe adviseurs, de resultaten die zij

bereiken en de kosten die ermee gemoeid zijn, leiden tot de behoefte aan een betere

politieke controle hierop. Dit doel kan langs verschillende wegen worden bereikt: het stellen

van regels vooraf of het afleggen van verantwoording achteraf.

Een eerste strategie om grip te krijgen op de inzet van externe adviseurs, is het vooraf

stellen van gedragsregels en richtlijnen. Indien gekozen wordt voor het opstellen van een

protocol voor de inzet en begeleiding van externe adviseurs, zouden de volgende

aandachtspunten daarin kunnen worden opgenomen.

Inzet.

¿ Verantwoording inzetten externe advisering?

¿ Aanvragen offerte(s).

¿ Helderheid offertes.

¿ Open ruimtes in offerte.

¿ Vergelijking prijs-kwaliteit andere overheidsorganisaties.

¿ Transparantie in besluitvorming over de inzet van externe advisering.

¿ Verantwoording keuze voor extern adviesbureau of adviseur.

Begeleiding en voortgangscontrole

¿ Fasering van het adviesproces.

¿ Keuzemomenten in adviesproces voor Gemeenteraad, college of MT.

¿ Feedback ambtelijk apparaat.

¿ Explicitering leerproces.

¿ Juridische controle contract.

¿ Vooraf resultaten vastleggen.

¿ Feedback opdrachtgever op resultaten.

Resultaten en doorwerking

¿ Taakuitbreiding implementatie adviesresuitaten?

¿ Begeleiding inzetten resultaten in praktijk?

¿ Vervolgopdrachten?

Evaluatie en verantwoording

¿ Finale resuitaatverantwoording? (en aan wie)

¿ Evaluatie, intern en extern.

¿ Documentatie procesverloop en evaluatie-uitkomsten.

¿ Financiële verantwoording.

Het voordeel van zo'n protocol is dat er hierdoor een helder toetsingskader is waaraan de

inzet, begeleiding en resultaten van externe advisering kunnen worden beoordeeld. Hier

tegenover kan worden aangevoerd dat gedragsregels voor het inhuren van externe expertise

slechts schijnzekerheden bieden. Een nadeel van protocollen is immers dat ze kwetsbaar

zijn voor de bestuurlijke en maatschappelijke dynamiek waarin vaak een beroep wordt

gedaan op externe adviseurs.

Zoals ook de Heimondse praktijk laat zien, opereren adviseurs en adviesbureaus vaak in de

frontlinie van politiek-bestuurlijke, organisatorische of maatschappelijke veranderingen,

waardoor hun inzet zich niet zo gemakkelijk in regels laat vangen. Onderzoek in de

gemeente Zwijndrecht liet zien dat de bestaande gedragsregels voor de inzet van externen

onvoldoende worden nageleefd. Het omzeilen van richtlijnen is relatief eenvoudig door pro

forma aan een aantal vereisten te voldoen.

Afhankelijk van hun status kunnen protocollen natuurlijk ook worden ingezet als richtlijn voor

zorgvuldig handelen: een checklist met vuistregels voor opdrachtgevers die relatief

eenvoudig kan worden aangevuld en aangepast als voortschrijdend inzicht of nieuwe

ontwikkelingen dat nodig maken.

Een heel andere strategie om meer grip te krijgen op de inzet van externe adviseurs, is het

verbeteren van de verantwoording hierover. Zoals in hoofdstuk 8 van "Voortschrijdend

Inzicht" is aangegeven, kan er worden gewerkt aan meer transparantje, waardoor een betere

verantwoording mogelijk is over de keuzes die in het adviestraject zijn gemaakt. Deze

kunnen dan achteraf op doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid worden getoetst,

waardoor lessen en leerervaringen op het gebied van externe adviestrajecten zich

gemakkelijker kunnen ontwikkelen en verspreiden.

5. Advies aan de gemeenteraad

De Rekeningcommissie adviseert de gemeenteraad om het college van B&W te vragen om

de adviezen en aanbevelingen in het rapport "Voortschrijdend Inzicht" over te nemen en te

vertalen naar concrete maatregelen in de gemeentelijke organisatie.

Hoewel de Rekeningcommissie alle adviezen en aanbevelingen in het rapport onderschrijft

benadrukt zij daarbij de volgende punten:

¿ Formuleer de regels en richtlijnen op basis van het voorgestelde protocol.

¿ Zorg voor transparantje in het adviestraject en in de verantwoording achteraf.

¿ Zorg voor een toereikend coderingstelsel op basis waarvan een goed beeld kan worden

verkregen uit de administratie van het aantal adviezen per jaar en de kosten daarvan en

rapporteer daarover in marap en jaarrekening.

¿ Zorg voor een goede voorbereiding van eik adviestraject en besteed met name tijd en

zorg aan:

¿ De afweging wel of geen externe adviseur.

¿ Het aanbestedingsproces met meerdere offertes.

¿ De opdrachtformulering en de formulering van de beoogde resultaten.

¿ De onderzoeksaanpak.

¿ De referenties van de externe adviseur.

¿ Zorg voor voldoende mijlpalen in het adviestraject waar tussentijdse evaluatie en

besturing mogelijk zijn.

¿ Zorg voor een goede documentatie op basis waarvan verantwoording mogelijk is en

kennis overdraagbaar is.

Voor het overige wordt verwezen naar het onderliggende rapport "Voortschrijdend Inzicht."

6. Tot slot

De Rekeningcommissie verwacht met deze rapportage en het onderliggende rapport een

bijdrage te leveren aan de verdere verbetering van de doelmatigheid en effectiviteit van

externe adviezen binnen de gemeente Heimond. Daarmee is tevens de doelstelling van het

onderhavige externe onderzoek in opdracht van de Rekeningcommissie aangegeven. De

effectiviteit van het advies zal overigens eerst blijken nadat het college van B&W de

adviezen heeft gerealiseerd.

De Rekeningcommissie spreekt haar waardering uit voor de open wijze waarop

medewerking is verleend aan het onderzoek door de vertegenwoordigers uit het college en

de fracties en de ambtelijke organisatie en voor de auteurs van het rapport "Voortschrijdend

Inzicht" die in staat bleken te zijn om de verwachtingen van de Rekeningcommissie

uiteindelijk te vertalen in een toereikend rapport.

De Re ni missie vertrouwt erop hiermee aan haar opdracht te hebben voldaan.

R.A. va en, A.A.M. Marneffe RA

Voorzitter Secretaris

oor sc ri en

u a

inzic

Een evaluatie-onderzoek in opdracht van de

rekeningcommissie gemeente Heimond naar de inzet,

begeleiding en doorwerking van externe advisering"

1995-2000

Dr. M. Boogers

Dr. E. J. Th. van Hout

Januari2002

CENTRUM VOOR RECHT, BESTUUR EN INFORMATISERING

a * w

UNIVERSITEIT VAN TILBURG

d @K l"' f k,

Inhoud pg-

1. Inleiding 3

2. Externe advisering in Helmond: een staalkaart 7

3. Toetsingskader 10

4. Illustratieve praktijkvoorbeelden 18

5. De inzet van externe adviseurs: achtergronden en beweegredenen 24

6. Het adviestraject: begeleiding en voortgangscontrole 30

7. Resultaten en doorwerking 37

8. Evaluatie en verantwoording 41

9. Samenvattend oordeel 44

10. Epiloog: naar een protocol? 47

Bijlage 1. Literatuurlijst 49

Bijlage 2. Beschrijvingen externe adviesopdrachten 1995-2000 50

Bijlage 3. Vragenlijst enquéte ambtelijke opdrachtgevers 56

Bijlage 4. Lijst van geïnterviewde personen 62

2

1. Inleiding

1.1 Inleiding

Na aanleiding van vragen in de gemeenteraad over de inzet van externe adviseurs

heeft de rekeningcommissie van de gemeente Hebnond het Centrum voor Recht, Be-

stuur en Informatisering van de Universiteit van Tilburg / KUB opdracht gegeven om

de inzet van externe adviseurs en het gebruik van hun adviezen nader te onderzoeken.

Het CRBI heeft dit onderzoek uitgevoerd in de periode van maart tot en met novem-

ber 2001.

Vraagstelling

In het onderzoek hebben we ons gericht op drie door de rekeningsconmussie opge-

stelde vragen ten aanzien van het gebruik van externe adviezen:

1. Wat zijn de afwegingen voor de inzet van externe adviseurs?

2. Hoe speelt de doorwerking van adviestrajecten in de organisatie een rol bij de

beoordeling ervan?

3. Hoe kunnen/moeten de kosten van externe adviseurs worden beoordeeld?

Doelstelling

Het onderzoek dient te leiden tot een samenvattend oordeel over de huidige inzet, be-

geleiding en resultaten van externe advisering en moet een rol spelen in toekomstig

beleid van de gemeente Hehnond inzake externe adviezen.

Albakening en definiëring

In overleg met de rekeningcommissie is externe advisering nader gedefinieerd als de

kennis en expertise die door een extern bureau wordt geleverd onder professionele

verantwoordelijkheid van de externe adviseur. Interim-management, detachering van

adviseurs aan de gemeente Hehnond en andere vormen waarbij extemen tijdelijk deel

uiünaken van de gemeentelijke organisatie, vallen dus buiten het bestek van dit on-

derzoek. Gekozen is voor de adviestrajecten tussen 1-1-1995 tot en met 31-12-2000.

Voorts is het onderzoek beperkt tot projecten die fl. 25.000,- (El 1345,-) of meer heb-

ben gekost.

1.2 Verkenning onderzoeksonderwerp

Over de inzet en doorwerking van externe advisering is nog maar weinig bekend. Ge-

voed door de indruk dat de overheid steeds afhankelijker is geworden van externe

adviseurs, bestaat op zowel lokaal als nationaal niveau de behoefte om meer over ex-

teme advisering te weten te komen. Het zojuist verschenen rapport van GroenLinks,

waann wordt gepleit voor meer duidelijkheid over de inzet van externe adviseurs, is

hier een uitdrukking van (GroenLinks, 2001). Externe adviseurs zouden in een poli-

tiek-bestuurlijk schemergebied opereren, waardoor geen controle op hun flmctioneren

mogelijk is.

3

Meer helderheid..

Toch worden er de afgelopen jaren steeds meer pogingen ondernomen om helderheid

te verschaffen over de inzet van externe adviseurs. Zo is in de gemeenten Bergen op

Zoom, Zwijndrecht en Den Bosch de inzet van externe advisering recentelijk onder de

loep genomen (Gemeente Bergen op Zoom, 1999; Gemeente Zwijndrecht, 2001; Ge-

meente 's-Hertogenbosch, 2001). Met de toename van de onderzoeksgegevens over

externe advisering komt er meer zicht op de dynamische en soms weerbarstige prak-

tijk van externe advisering. Het blijkt dat externe adviseurs op veel verschillende

kwaliteitscriteria kunnen worden beoordeeld. Ook wordt steeds duidelijker dat het

succes van externe advisering afhankelijk is van het type adviestraject en de aard van

de situatie waarin ze worden ingezet.

Fasering van het adviestraject

De beoordeling van externe adviseurs kan betrekking hebben op verschillende mo-

menten in hun adviestraject, variërend van de keuze om externe adviseurs in te zetten

tot de ambtelijke feedback op de resultaten van de adviesopdracht. Overeenkomstig

de vraagstelling van de rekeningcommissie is dit onderzoek expliciet gericht op ver-

schillende fasen in de adviestrajecten (Jonker, 1993: 97 e.v.; Staute, 1998: 107 e.v.).

l' fase: de overwegingen en uiteindelijke keuze om een externe adviseur in te zetten;

2e fase: de omgang en begeleiding van de externe adviseurs tijdens hun opdracht;

3' fase: de waardering van de effecten en doorwerking van het uiteindelijke advies.

In dit onderzoek wordt hier nog een vierde fase aan toegevoegd:

4' fase: de evaluatie en verantwoording van het adviestraject.

In deze rapportage zal per fase een afzonderlijke beschrijving en beoordeling worden

gegeven van de Helmondse praktijk van externe advisering.

Perspecdeven voor beoordeling

De beoordeling van externe advisering kan worden beoordeeld vanuit verschillende

gezichtspunten. Externe adviseurs kunnen worden beoordeeld op de kosten die met

hun inzet gemoeid zijn, maar ook op de informatie en expertise die door hen wordt

ingebracht of op hun rol als 'onafhankelijke' derde in reorganisaties en organisatie-

conflicten. Ook de juridische consequenties of de persoonlijke beleving zijn aspecten

waarop externe advisering kan worden beoordeeld. De inzet en de doorwerking van

externe advisering blijken in de praktijk te worden beschouwd vanuit politiek-

bestuurlijke, economische, informatiekundige, culturele en juridische perspectieven

(Van Hout en Foederer, 2001).

Toetsingskader

De inzet, begeleiding en doorwerking van externe advisering worden in dit onderzoek

in al hun facetten belicht. De verschillende fasen van externe adviesüajecten en de

perspectieven op externe adviseurs vormen de basis voor een toetsingskader voor de

beoordeling van externe advisering. Dit toetsingskader is ontwikkeld aan de hand van

wetenschappelijke literatuur en reeds uitgevoerde gemeentelijke en departementale

onderzoeken naar externe advisering. Het toetsingskader kan ook worden gebruikt als

een soort checklist met aandachtspunten die van belang kunnen zijn bij het inhuren

4

van externe expertise. Het toetsingskader wordt in hoofdstuk 3 uiteengezet en dient in

de hierop volgende hoofdstuk als leidraad bij de beschrijving en beoordeling van ex-

teme advisering in Hehnond.

1.3 Onderzoeksaanpak

Het onderzoek valt in zes stappen uiteen:

Stap 1: verkenning

In overleg met de rekeningcommissie is het onderwerp afgebakend. Hierbij zijn keu-

zes gemaakt ten aanzien de periode waarop het onderzoek betrekking heeft en de ty-

pen externe adviezen die onder de loep worden genomen. In samenwerking met de

rekeningcommissie is een inventarisatie gemaakt van de externe adviestrajecten in de

gemeente Hehnond. Om er zeker van te zijn dat de lijst van adviestrajecten compleet

zou zijn is door de rekeningcommissie een aantal stappen genomen. Eerst is aan alle

diensthoofden gevraagd een opsomming te geven van projecten die aan de gestelde

criteria voldoen. Vervolgens zijn raads- en collegebesluiten nagelopen en zijn op aan-

geven van de rekeningconunissie gemeentelijke begrotingen gescand op eventuele

ontbrekende projecten. Tot slot is aan de leden van rekeningcommissie persoonlijk

gevraagd of zij zich nog andere projecten kunnen herinneren die niet op de lijst staan.

Stap2: opstellen toetsingskader

Op basis van wetenschappelijke literatuur, kennis van externe advisering in onze on-

derzoekspraktijk en op basis van reeds uitgevoerde gemeentelijke onderzoeken naar

externe advisering is vervolgens een toetsingskader ontworpen. Het bestaat uit een

reeks kwaliteitscriteria waaraan de inzet, begeleiding en doorwerking van externe ad-

visering kan worden getoetst.

Stap 3: enquéte

Op basis van het toetsingskader hebben we vervolgens een vragenlijst ontwikkeld

voor de gedefinieerde adviesprojecten in de gemeente Hebnond (zie bijlage). Voor 19

van de 22 adviestrajecten die in de periode 1995 - 2000 hebben gelopen is een vra-

genlijst ingevuld. Over de overige 3 adviestrajecten was te weinig kennis in de orga-

nisatie aanwezig, bijvoorbeeld omdat de personen die destijds bij de opdracht betrok-

ken waren, niet meer bij de gemeente werkzaam waren. In de vragenlijst werd ge-

vraagd naar:

¿ algemene kenmerken van de adviesopdracht;

¿ overwegingen om over te gaan tot inhuur van een externe adviseur;

w de begeleiding vanuit de gemeente Helmond;

¿ de beoordeling van de resultaten en de doorwerking van de adviesopdracht.

Stap 4. interviews

De vragenlijsten zijn aangevuld met diepte-interviews waarin specifieker op de resul-

taten van de enquéte is ingegaan. Op basis van de resultaten van de enquéte zijn 8

contactpersonen benaderd voor een interview over in totaal 13 adviesopdrachten.

Daarbij is gelet op een evenwichtige verdeling van de adviesopdrachten naar de aard,

de grootte en de periode waarin de opdrachten zijn vervuld. In de interviews is dieper

ingegaan op de adviesopdrachten zelf en op de achtergronden daarvan. De contactper-

5

sonen zijn gevraagd naar hun ervaringen in de betreffende adviesprojecten. Voorts is

in meer algemene zin gesproken over de financiële, bestuurlijke, politie-

ke,informatiekundige, culturele en juridische betekenis van externe adviseurs voor de

gemeente Hebnond.

Stap 5: analyse, verfijning en verdieping

De gegevens van de enquéte en de interviews zijn aan de hand van het toetsingskader

nader geanalyseerd. Deze analyse is veffljnd aan de hand van de resultaten van een

expertrneeting met een drietal ambtelijke opdrachtgevers, vier vertegenwoordigers

van Hebnondse raadsfracties en één wethouder. Het toetsingskader is hierna meer in

de diepte geïllustreerd aan de hand van een gevalsstudie van een tweetal adviestra-

jecten.

Stap 6. feedback en rapportage

Met behulp van de informatie die is gewonnen uit de vragenlijst, de interviews, de

expertrneeting en de cases zijn de voorlopige onderzoeksbevindingen afgerond. Op

basis van het toetsingkader en de beoordeling van externe advisering in de gemeente

Hehnond is een reeks bouwstenen ontworpen ten behoeve van toekomstig beleid in-

zake de omgang met externe adviseurs in de gemeente Helmond. Het conceptrapport

is besproken met de opdrachtgever, de rekeningcommissie van de gemeente Hehnond,

waarna het rapport op een aantal punten is aangevuld. Het eindresultaat is de voorlig-

gende rapportage.

1.4 Opzet rapportage

In hoofdstuk 2 presenteren we algemene kemnerken van externe advisering en geven

tevens een staalkaart van de verschillende verschijningsvormen van externe advise-

ring in de gemeente Hehnond. In hoofdstuk 3 wordt een toetsingskader gepresenteerd,

die bestaat uit een reeks kwaliteitscriteria voor de beoordeling van externe advisering.

In Hoofdstuk 4 wordt dit toetsingskader aan de hand van een tweetal praktijkvoor-

beelden nader geïllustreerd. De hierop volgende hoofdstukken geven een algemene

beschrijving van de verschillende fasen in externe adviestrajecten. De beschrijving

hiervan gebeurt aan de hand van het toetsingskader.

De overwegingen die hebben geleid tot de inzet van externe adviseurs worden in

hoofdstuk 5 weergegeven. Hoofdstuk 6 gaat in op de begeleiding en voortgangsbewa-

king van het adviestraject; de doorwerking van externe advisering komt in hoofdstuk

7 aan bod. Hoofdstuk 8 behandelt de evaluatie en verantwoording van externe advise-

ring. In hoofdstuk 9 worden de belangrijkste bevindingen van het onderzoek nog eens

kort op een rij gezet. De rapportage sluit in hoofdstuk 10 af met een epiloog waarin

wordt ingegaan op verschillende manieren waarop de gemeenteraad grip kan krijgen

op de inzet van externe adviseurs.

6

2. Externe advisering in Helmond: een staalkaart

2.1 Inleiding

In de periode 1995-2000 zijn in de gemeente Hebnond 22 adviesopdrachten verstrekt

van fl. 25.000,- (IEI 1345,-) of meer, onder professionele verantwoordelijkheid van het

externe adviesbureau. Ze worden hieronder weergegeven (in guldens, totaal ook in

euro's).

Beleidsink@!@@@eten

Bestuurdienst Bestuurdienst

Toeristisch-recreatief Hebnond-Cenem Onderzoek werkdrukbeleving bij de

De Vries&Hopman 58.750,- gemeente

BMC Leusden 76.520,-

Subsidie-onderzoek Task Force Evaluatie Telecommunicatievoorzienin-

PNO Consultants 36.520,- gen

@ Oberman Telecom 27.025,-

Notitie "Horeca Speelhuis" Project kantoorautomatisering

Raad en Daad 26.200,- Coninck 99.875,-

Kemtakendiscussie Positionering en toekomst Facilitaire

VB Deloitte &Touche 56.000,- Zaken

@ Cap Gemini Ernst & Young 59.455,-

Rapport Advies Kantoorautomatisering Heroveiweging Organisatiestruct. DSB

Simac Telematica 38.400,- -- ODRP 88.000,-

Herinrichting processen DSO

Dienst Stadsbeheer @ INE-consult 250.000,-

Financieel Systeem: keuze en imple-

Waterplan 2000-2004 mentatie

Gron"j 93.412,- -- Finace 112.500,-

Onderhoudsbudget wegen Dienst Algemeen Welzijn

Grontmij 65.682,-

Managementdiagnose uitkeringsger.

taken

Dienst Stadsontwikkeling BMC Leusden 80.000,-

Verkeersveiligheidsplan

@ Goudappel 47.000,-

Integrale Structuurvisie Centrum

BVR 2.000.000,-

Studie Hoofdwegenstructuur

Goudappel 410.000,-

Onderzoek Facility Point BZOB

BRO Adviseurs 26.000,-

Dienst Algemeen Welzijn

Ontwikkelen GGD en lokale gezond-

heidsbeleid

ODRP 30.315,-

Integraal Huisvestingsplan Onderwijs

ICS Adviseurs 89.300,-

Onderzoek Stichting Welzijnsbevorde-

ring

@ Bureau PVK 91.650,-

TOTALE KOSTEN GESELECTEERDE EXTERNE ADVIEZEN: 3.862.604 (E1.752.773)

7

Tabel 1. Overzicht externe adviestrajecten Helmond 1995-2000

In de bijlage bij dit rapport is een lijst met korte projectbeschrijvingen gevoegd. In de

volgende paragraaf geven we de algemene kerunerken weer van de adviesopdrachten

die in de gemeente Hebnond in 1995-2000 zijn vervuld.

2.3 Algemene kenmerken externe advisering Helmond

Met behulp van een enquéte is informatie verkregen over de externe adviespraktijk in

Hehnond. Deze enquéte is verspreid onder de opdrachtgevers van externe adviesop-

drachten die in 1995-2000 in Heh-nond zijn uitgevoerd. Als de opdrachtgevers niet

bereikbaar waren is de vragenlijst ingevuld door contactpersonen met voldoende ken-

nis van de betreffende adviesopdracht.

Beleidsinhoudelijke opdrachten

De externe adviseurs in de gemeente Helmond blijken te worden ingezet bij de inhou-

delijke ondersteuning van gemeentelijke besluitvorming inzake nieuwe beleidsopga-

ven. De externe adviseurs in Hebnond hebben beleidsvelden in kaart gebracht, doel-

stellingen voor te ontwikkelen beleid voorgesteld en onderzoek gedaan naar de ver-

wachtingen die in de gemeentelijke omgeving leven ten aanzien van de gemeente

Helmond. Ze hebben adviezen gegeven over samenwerkingsverbanden, en daar ook

soms actief in geparticipeerd of leiding aan gegeven.

Advisering en onderzoek

De meeste externe adviestrajecten in Hehnond kunnen worden gekarakteriseerd als

onderzoeks- en adviesopdrachten. Externe adviseurs worden in Hehnond voorname-

lijk binnengehaald om nieuwe informatie te generen en op basis daarvan adviezen te

geven. In mindere mate blijken externe adviseurs te worden ingezet om lopende be-

leidsactiviteiten of managementvraagstukken te begeleiden of uit te voeren,- zoals

blijkt uit de onderstaande figuur.

20

18 -

Figuur 1. Inhoud advies-

16 -

opdracht

14 -

Beschikbaarheid van

12 -

inforinatie

10 -

In de aanloopfase van

8

het onderzoek bleek

6 - dat de informatie over

4 - de adviesopdrachten

2 - maar moeizaam kon

worden achterhaald.

0 Ge evens over de

Onderzoek Advisering Begeleiding lmplementatie 9

inhoud externe adviesop-

dracht en de kosten

die daarmee gemoeid waren, bleken moeilijk toegankelijk en soms zelf niet voorhan-

den. Documentatie over het verloop van het adviestraject en de hierin opgedane erva-

ringen ontbrak veelal. Als een ambtelijke opdrachtgever van baan verandert, blijkt de

kennis over de specifieke toedracht van de externe adviestraject vaak verdwenen te

8

zijn. Met betrekking tot de kosten konden soms de tarieven in de offertes worden

achterhaald, maar bijvoorbeeld niet de meerprijzen van eventueel extra verrichte ad-

vies- of onderzoeksactiviteiten. Aangevuld met de gegevens uit de enquéte zijn uit-

eindelijk zowel de toedracht als de kosten van alle externe adviesopdrachten achter-

haald. De grote moeite die het heeft gekost deze informatie te verzamelen, geeft een

eerste indruk van de wijze waarop externe advisering is ingebed in de gemeentelijke

organisatie en de manier waarop de financiële verantwoording hierover gestalte krijgt.

In het hoofdstuk over de evaluatie en verantwoording van externe advisering wordt

hier uitgebreider op ingegaan.

De constatering dat gegevens over externe advisering soms moeilijk boven water te

krijgen zijn, geldt overigens niet alleen voor Hebnond. Ook in 's-Hertogenbosch ('s-

Hertogenbosch, 2001) bleek de plaatselijke commissie voor beleidseffectiviteit niet in

staat een uitputtend overzicht te geven van alle externe adviesopdrachten, waardoor

slechts een globale indicatie kon worden gegeven van het bedrag dat hiermee gemoeid

is. In Zwijndrecht bleek uit een onderzoek van de rekenkamercommissie eveneens dat

de kosten van externe bureaus niet altijd duidelijk in de gemeentelijke boekhouding

terug te vinden zijn (Zwijndrecht, 2001).

9

3. Toetsingskader

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk presenteren we het toetsingskader waarmee de inzet van externe ad-

visering wordt beoordeeld. Het kader gebaseerd op de literatuur en eerder onderzoek

naar de inzet van extemen. Bi het opstellen van het toetsingskader is de fasering van

externe adviestrajecten leidend geweest (Jonker, 1993: 97; Staute, 1998: 107). Uit de

praktijk blijkt namelijk dat de rol van de ambtelijke opdrachtgever sterke verschillen

vertoont per fase. We hebben dan ook een reeks toetsingscriteria ontwikkeld die recht

doen aan deze verschillen. De criteria zijn verdeeld over de volgende fasen:

l' fase : de overwegingen en uiteindelijke keuze om een externe adviseur in te zetten;

ef

2 ase: de beoordeling van de begeleiding van externe adviseurs tijdens hun opdracht;

3' fase : de waardering van de effecten en doorwerking van de adviesopdracht.

ef

4 ase: de evaluatie en verantwoording van het adviestraject.

Het toetsingskader is als volgt opgebouwd. Per fase wordt het criterium met een kern-

begrip aangegeven. Vervolgens werken we het criterium in vragende vorm verder uit,

waarna het nader wordt toegelicht.

3.2 Eerste fase: uitbesteden of zelf doen?

De overwegingen om een externe adviseur in te zetten heeft voornamelijk betrekking

op de vraag of een opdracht in de gemeentelijke organisatie kan worden uitgevoerd of

niet. Dit is niet alleen een kwestie van beschikbare capaciteit. De redenen voor uitbe-

steding van adviesopdrachten zijn zeer divers. De onderstaande criteria hebben be-

trekking op de kwaliteit van de afwegingen die hiermee gemoeid zijn.

Interne kwalitatieve capaciteit

Is binnen de organisatie deskundigheid en ervaring aanwezig om de adviesopdracht

uit te voeren?

Als intern voldoende deskundigheid en ervaring aanwezig is, lijkt het logisch de op-

dracht ook zelf te verrichten. Als dat niet het geval is, licht het voor de hand op op-

dracht uit te besteden. Het intern vervullen van de opdracht terwijl onvoldoende ex-

pertise aanwezig is, verlengt de opdrachtduur, verhoogt het afbreukrisico, terwijl on-

voldoende wordt geprofiteerd van de expertise van extemen. Uitbesteden terwijl wel

voldoende expertise in huis aanwezig is, lijkt in eerste instantie niet logisch, tenzij er

andere gegronde redenen zijn om externe adviseurs in te schakelen. De volgende cri-

teria gaan hier nader op in.

1 0

Interne kwantitatieve capaciteit

Zijn de ambtenaren die voldoende deskundigheid en ervaring hebben om de advies-

opdracht uit te voeren ook beschikbaar?

Een tekort aan personeel is een veel voorkomend argument om tijdelijk iemand van

buiten aan te trekken. Gegeven de huidige krapte op de arbeidsmarkt is deze overwe-

ging logisch. Zelf uitvoeren van de opdracht, ondanks een personeelstekort lijkt on-

verstandig, tenzij de inhoud of aard van de opdracht dit om speciale redenen noodza-

kelijk maakt.

Uniciteit van het vraagstuk

Bestaat de verwachting dat een soortgelijke adviesopdracht in de toekomst vaker voor

zal komen?

Als de verwachting bestaat dat het probleem of het onderwerp waarop de opdracht

betrekking heeft, vaker voor zal komen is het verstandig na te gaan of er niet beter

naar een structurele oplossing kan worden gezocht. Vraagstukken met betrekking op

interactieve beleidsvorming of nieuwe beleidsopgaven, zijn meestal niet eenmalig.

Het lijkt logisch hiervoor een structurele oplossing te zoeken in de vorm van werving

en training van personeel. Externe adviseurs kunnen een eerste aanzet geven voor

zo'n structurele oplossing.

Plaatselijkheid van het vraagstuk

Is kennis van de lokale situatie noodzakelijk om de adviesopdracht goed te kunnen

uitvoeren?

Voor sommige opdrachten is relatief veel kennis van de plaatselijk situatie noodzake-

lijk. Dat kan gaan om bekendheid met de organisatiecultuur, specifiek lokale beleids-

inhoudelijke kennis of kennis van de voorgeschiedenis van een vraagstuk. In de

overweging om een opdracht uit te besteden moet de noodzaak van deze kennis wor-

den meegenomen. Is specifieke plaatselijke kennis onmisbaar, dan lijkt het logisch de

opdracht intern uit te voeren.

Neutraliteit

Is voor de vervulling van de opdracht een onafhankelijk oordeel noodzakelijk?

Bij conflicten, organisatieveranderingen, samenwerkingsrelaties of evaluatieve vragen

kan een externe adviseur een duidelijk meerwaarde hebben. Met een ffisse blik en een

onafhankelijke positie kan een externe figuur makkelijker in dergelijke situaties ope-

reren dan een interne medewerker. Als er intern genoeg kwalitatieve en kwantitatieve

capaciteit beschikbaar is voor het vervullen van de opdracht, kan het op grond van het

neutraliteitscriterium toch gerechtvaardigd zijn om externe expertise in te huren.

Budget

Is er voldoende budget om de opdracht te kunnen uitbesteden?

1 1

Het spreekt voor zich, dat het belangrijk is vooraf af te vragen of er voldoende budget

is om de onderzoeks- of adviesopdracht uit te besteden. Om het budget te kunnen be-

palen is het belangrijk vast te stellen wie hiervoor budget beschikbaar stelt of stellen.

Beeldvorming

Is er rekening gehouden met de beeldvorming die externe advisering met zich mee-

brengt?

De uitstraling van de manier waarop de betreffende opdracht wordt uitgevoerd, bein-

vloedt het uiteindelijke succes van de opdracht, met name waar het gaat om de uitein-

delijke doorwerking van de adviesresultaten. Interne vervulling van de opdracht

draagt het beeld mee van bestuurlijke integriteit, ambtelijk vakmanschap, politieke

controle (in eigen hand houden); terwijl externe advisering het beeld oproept van ob-

jectiviteit, onpartijdigheid en deskundigheid.

3.3 Tweede fase: begeleiding en voortgangscontrole

In de tweede fase van het adviestraject hebben de beoordelingscriteria betrekking op

de relatie tussen de ambtelijke opdrachtgever en de adviseur. De manier waarop ex-

teme adviseurs gedurende de looptijd van het adviestraject worden begeleid door de

opdrachtgever, bepaalt het succes van de opdrachtvervulling en de doorwerking in de

organisatie. De begeleiding en voortgangscontrole kunnen worden getoetst met be-

hulp van de onderstaande criteria.

Zorgvuldigheid selectie

Is de keuze voor een adviseur ofadviesbureau zorgvuldig tot stand gekomen?

Hierbij gaat het om de vraag of de selectie van een adviseur of bureau gedegen tot

stand is gekomen. Is er gezocht naar de beste prijs-kwaliteitverhouding? Zijn er meer-

dere offertes aangevraagd? Of waren er - bijvoorbeeld vanwege tijdsdruk - goede

redenen om concessies te doen aan de zorgvuldigheid van de selectie van de externe

adviseur?

Kwaliteit opdracht

Is de opdracht helder en adequaat geformuleerd?

De kwaliteit van de opdrachtfonnulering kent twee aspecten. Het eerste aspect is de

helderheid van de opdracht, de mate waarin de doelen duidelijk omschreven zijn. Hoe

duidelijker de verwachtingen van de opdrachtgever zijn gefortnuleerd hoe beter de

externe adviseur zijn werkzaamheden kan inrichten en hoe groter de kans dat het ad-

vies aan de verwachtingen voldoet. Een ander aspect van de kwaliteit van opdracht-

fonnulering is mate waarin deze adequaat aansluit op het probleem waarvoor de ge-

meente een oplossing zoekt. Is het probleem - en daarmee de opdracht - te ruim ge-

formuleerd, of juist te eng? De ervaring leert dat externe adviseurs een belangrijke

bijdrage kunnen leveren aan het defmiëren van het probleem en het opstellen van de

opdracht. Vooral bij technische, complexe en beleidsgerelateerde opdrachten blijkt

12

samenwerking in het definiëren van het probleem en de opdracht bij te dragen aan

succesvolle advisering.

Duidelijkheid kosten

Is definanciering duidelijk afgesproken?

In de praktijk worden verschillende afspraken gemaakt over de financiering van de

adviesopdracht. Iedere afspraak heeft zijn eigen voor- en nadelen. Een vast eindbe-

drag is duidelijk, maar werkt rigiditeit in de hand als de opdracht moet worden gewij-

zigd of aangevuld. Richtprijzen houden het risico in te worden overschreden, terwijl

limietbedragen de neiging hebben de limiet ook daadwerkelijk te halen. In dit licht is

het ook belangrijk afspraken te maken over open financiële ruimte, zoals PM-posten,

die het risico met zich meebrengen dat de uiteindelijke kosten veel hoger dan ver-

wacht uitvallen. Een manier om kosten sterker in de hand te houden is door deze te

koppelen aan de prestaties van de externe adviseur en hierover afspraken te maken.

Duidelijkheid resultaten

Zijn voorafgoede afspraken gemaakt over de resultaten?

Evenals over de kosten en de opdrachtfonnulering is het vastleggen van een bepaald

resultaat bevorderend voor de uiteinden ke tevredenheid van de opdrachtgever. Daar-

bij gaat het om het vaststellen van de vorm waarin de adviesresultaten worden gepre-

senteerd (bijvoorbeeld een rapport, een serie bijeenkomsten of de ontwikkeling van

een cursus). Tevens is het belangrijk vooraf te bepalen of een adviesresultaat een ei-

gen, zelfstandige status heeft (bijvoorbeeld een onderzoeksrapport) of een ambtelijke

status (bijvoorbeeld een beleidsnotie of collegestandpunt).

Omgaan met dynamiek

Is tijdens het adviestraject adequaat ingespeeld op nieuwe inzichten, feiten en om-

standigheden?

De redenen om externe expertise in te huren, het probleem waarvoor een oplossing

moet worden gezocht of de voorwaarden waaronder adviseurs hun werk kunnen doen

zijn allemaal factoren die aan verandering onderhevig kunnen zijn. De vraag is of hier

goed op wordt ingespeeld, en of er hiervoor voldoende ruimte is gecreëerd. Maat-

schappelijke, politieke en ambtelijke dynamiek zijn van invloed is op de bestuurlijke

prioriteit van het onderwerp of de manier waarop het wordt gepercipieerd. Ook kan de

ambteli k opdrachtgever tussentijds wisselen. Verder is het adviestraject op zichzelf

soms ook een bron van dynamiek, die het noodzakelijk maakt de inhoud van de op-

dracht tussentijds te herzien. Zo leert de ervaring dat verkennend,-, adviesopdrachten -

gericht op inventarisatie of definitie van beleidsproblemen - de opdrachtgever tussen-

tijds vaak een helderder beeld geven van de aard van het probleem en de gewenste

uitkomsten van het onderzoek. Het voortschrijdend inzicht dat door advieswerkzaam-

heden wordt gevoed, leidt tot meer specifieke vragen, waardoor vaak de behoefte ont-

staat om de inhoud van de adviesopdracht op enkele punten te verfijnen.

13

Fasering

Is de adviesopdracht gefaseerd?

Een manier om te kunnen inspelen op dynamiek, is het faseren van de adviesopdracht.

Fasering van de adviesopdracht blijkt vooral van belang bij omvangrijke opdrachten

die een langere doorlooptijd hebben kennen. Fasering geeft de opdrachtgever de mo-

gelijkheid de voortgang van de adviesopdracht te bewaken en indien nodig in te spe-

len op gewijzigde inzichten, feiten en omstandigheden. In dit licht is het belangrijk de

stappen en het verloop van het traject duidelijk vast te stellen en afspraken te maken

over deelopdrachten of deelproducten.

Terugkoppeling

Worden tussentijdse resultaten van het externe advies teruggekoppeld aan betrokke-

nen?

Een vraag die samenhangt met de fasering van opdrachten gaat over de wijze waarop

de tussentijdse resultaten worden teruggekoppeld. Door voorlopige resultaten terug te

koppelen houden opdrachtgevers zicht op de voortgang en de richting van het advies-

traject, zodat zij hierop indien nodig kunnen bijsturen. Behalve aan de opdrachtgever,

kan er ook worden teruggekoppeld aan andere personen in de gemeentelijke organi-

satie die betrokken zijn bij de adviesopdracht of een rol zullen spelen bij de imple-

mentatie van resultaten. Hierdoor wordt draagvlak gecreëerd voor het advies en raakt

het beter ingebed in de bestuurlijke praktijk, hetgeen de uiteindelijke doorwerking van

het adviesresultaat natuurlijk ten goede zal komen.

Betrokkenheid gemeenteraad

Is de raad betrokken bij het adviestraject?

De mate waarin de gemeenteraad betrokken is bij het adviesproject bepaalt voor een

belangrijk deel het politieke draagvlak voor het eindresultaat en de uiteindelijke

doorwerking ervan. Daarnaast kan betrokkenheid van de gemeenteraad ook bijdragen

aan de inhouden ke kwaliteit van het advies. Het kan zijn dat accordering van resul-

taten en deelresultaten noodzakelijk is of juridisch vastgelegd (bijvoorbeeld als het

gaat om grote adviesprojecten en dito bedragen). Een intensieve betrokkenheid van

raadsleden heeft echter ook een keerzijde. Externe advisering kan hiermee een onder-

deel gaan worden van het politieke spel in de gemeenteraad. Politieke onderhandelin-

gen en compromissen kunnen de kracht en de helderheid van adviesresultaten af-

zwakken, het tempo van het adviesproces vertragen, terwijl tussentijdse aanpassing

van de opdracht hierdoor kan worden belemmerd.

Handelingsvrijheid adviseur

In hoeverre kan externe adviseur een eigen invulling geven aan de opdracht?

Uit ervaringen met externe advisering blijkt dat een te intensieve begeleiding en

voortgangscontrole contraproductief zijn. Om de voortgang en onafhankelijkheid van

het advies niet in gevaar te brengen is het belangrijk om als opdrachtgever enige af-

stand te houden van de uitvoering van de adviesopdracht. Enige vrijheid van handelen

14

aan de kant van de adviseur is belangrijk om diens professionaliteit en expertise opti-

maal te kunnen benutten.

3.4 Derde fase: resultaten en doorwerking

In de laatste fase van het externe adviestraject draait het om de beoordeling van de

adviesresultaten en de doorwerking daarvan in beleid en in de bedrijfsvoering. Zijn de

gestelde doelen bereikt? Zijn de adviezen helder en bruikbaar?

Doelbereiking

Is voldaan aan de doelstelling van het adviestraject?

Een voor de hand liggend criterium is de mate waarin de gestelde doelen zijn bereikt.

De tevredenheid van de ambtelijke opdrachtgevers kan hiervoor een indicatie geven

omdat zij zich in de meeste gevallen ook aan de doelstellingen van het adviestraject

hebben gecommitteerd.

Bruikbaarheid

Zijn de uitkomsten van het advies bruikbaar?

Bij dit criterium gaat het om de bruikbaarheid van het uiteindelijke advies: de mate

waarin de uitkomsten van het advies gekoppeld zijn aan de ambtelijke beleids- of be-

drijfsvoering. Het gaat hier met andere woorden om de realiteitswaarde van de advie-

zen. Zi n de adviezen helder en duidelijk geformuleerd, en zijn ze uitvoerbaar in ter-

men van kosten, organisatiecultuur, -structuur en beschikbaar personeel? Een ander

aspect van de bruikbaarheid is of de kennis die in het adviestraject is opgedaan, voor

de organisatie behouden blijft. Heeft het advies nieuwe kennis opgeleverd waarop kan

worden voortgebouwd?

Draagvlak

Wordt het eindresultaat herkend en gedragen?

Een belangrijk aspect van de kwaliteit van het advies is vraag of relevante betrokke-

nen de adviesresultaten herkennen en of de conclusie van het advies door hen wordt

gedeeld en gedragen. De ervaren bruikbaarheid van het advies en de uiteindelijke

doorwerking ervan is hier in grote mate van afhankelijk.

Daadwerkelijke doorwerking

Zijn de adviesresultaten uiteindelijk ook gebruikt?

Naast de beoordeling van het adviesresultaat op zich, kan externe advisering ook

worden beoordeeld op de mate waarin de resultaten daadwerkelijk zijn gebruikt in de

gemeentelijke beleids- en bedrijfsvoering. Worden suggesties uit het rapport overge-

nomen? Wordt in de lijn van het rapport gehandeld?

15

3.5 Vierde fase: evaluatie en verantwoording

De laatste fase van evaluatie en verantwoording gaat pas in na de afronding van het

adviestraject. De criteria die hierop betrekking hebben, richten zich niet op de kwali-

teit van het adviestraject als zodanig, maar betreffen de manier waarop de keuzes,

overwegingen en oordelen van de opdrachtgever achteraf kunnen geraadpleegd, zodat

er verantwoording over kan worden afgelegd en er lessen uit kunnen worden getrok-

ken. Aangezien externe advisering in toenemende mate een vast onderdeel in het

functioneren van ambtelijke organisaties, komt er steeds meer aandacht voor de crite-

ria die hiermee verbonden zijn.

Evalmade

Is het externe adviestraject geëvalueerd?

Om lessen te kunnen trekken uit de samenwerking met de externe adviseur, is het van

belang de tijd te nemen voor een grondige evaluatie van het adviestraject. Deze evalu-

atie zou niet alleen intern moeten worden gevoerd, maar ook extern met de opdracht-

nemer. Interne en externe evaluaties van adviestrajecten zijn noodzakelijk voor het

ontwikkelen van proceservaring met het selecteren en begeleiden van externe advi-

seurs. Tot slot geven evaluaties waardevolle informatie over de kwaliteit van externe

adviseurs en hun adviesbureaus.

Financiele randvoorwaarden

Is de externe advisering binnen het vastgestelde budget gebleven?

Een financieel aspect van de evaluatie behelst de toetsing op fmanciële randvoor-

waarden. In hoeverre heeft de adviseur een meerprij s moeten rekenen en waarop heeft

die betrekking gehad? Belangrijk is vast te stellen of dit vooraf te voorzien was en of

het voorkomen had kunnen worden.

Documentade

Is de inhoud en het verloop van het adviestraject gedocumenteerd?

Om de resultaten van de evaluatie voor anderen toegankelijk te maken, is het van be-

lang dat het verloop en de uitkomsten van het adviestraject goed worden gedocumen-

teerd. Documentatie van het adviestraject speelt een rol in het leerproces. Duidelijk

moet zijn wie documenteert, hoe dat gebeurt en waar de kennis is opgeslagen. Docu-

mentatie is belangrijk in verband met de nazorg van het adviestraject, maar vooral

voor het opbouwen van kennis over de praktijk van externe advisering. De beschik-

baarheid van de informatie is een vraag die bepalend is voor de kracht van het leeref-

fect. Voorstelbaar is dat infortnatie die verbonden is aan een persoon (bijvoorbeeld

een projectleider) minder toegankelijk is en bovendien gevoeliger voor verlies dan

informatie die bijvoorbeeld in een database is opgeslagen.

1 6

Financiële verantwoording

Zijn de kosten van externe advisering helder en overzichtelijk financieel verant-

woord?

Goede documentatie van het adviestraject betekent ook dat de kosten die hiermee zijn

gemoeid helder en overzichtelijk worden verantwoord. Op welke wijze en op welk

organisatieniveau deze financiële verantwoording plaatsvindt, hangt af van gemeen-

telijke afspraken die hierover zijn gemaakt. Als aan diensten integrale management-

verantwoordelijkheid is gegeven, ligt het in de rede om financiële verantwoording

vooral op dienstenniveau te organiseren. Dat neemt niet weg dat er ook op gemeente-

lijk niveau meer inzicht te geven in de kosten van externe advisering. Een manier om

dit te realiseren is het apart boeken van advieskosten in de gemeentelijke begroting en

-rekening.

17

4. 1Hustratieve prakt"kvoorbeelden

ij

4.1 Inleiding

Samengevat in een tabel kunnen op basis van de volgende criteria een oordeel worden

gegeven over externe a

Eerste fase: uitbesteden of zelf doen? 0 Inteme kwalitatieve capaciteit

¿ Interne kwantitatieve capaciteit

¿ Uniciteit van het vraagstuk

¿ Plaatselijkheid van het vraagstuk

¿ Neutraliteit

¿ Budget

0 Uitstraling

Tweede fase: begeleiding en voortgangscontrole 0 Zorgvuldigheid selectie

¿ Kwaliteit opdracht

¿ Duidelijkheid kosten

¿ Duidelijkheid resultaten

¿ Omgaan met dynamiek

¿ Fasering

¿ Terugkoppeling

¿ Betrokkenheid Raad

¿ Handelingsvrijheid adviseur

Derde fase: resultaten en doorwerking Doelbereiking

Bruikbaarheid

Draagvlak

Daadwerkelijke doorwerking

Vierde fase: evaluatie en verantwoording Evaluatie

Financiële randvoorwaarden

Documentatie

Financiële verantwoording

In dit hoofdstuk wordt het toetsingskader nader toegelicht aan de hand van twee prak-

tijk-voorbeelden. Gekozen is voor een adviestraject dat door de opdrachtgever als ma-

tig werd beoordeeld (adviestraject Kantoorautomatisering) en een traject dat als zeer

succesvol werd gezien (adviestraject Waterplan 2000-2004).

4.2 Adviesproject implementatie kantoorautomatisering

Algemene beschrijving

In 1996 ontstond binnen de gemeente Hebnond behoefte aan het vernieuwen van de

bestaande kantoorautomatisering. Door de afdeling Personeel, Organisatie en Infor-

matie van de Bestuursdienst werd het project Kantoorautomatisering opgezet. Hier-

binnen werd gedacht aan een totale vernieuwing van de bestaande kantoorautomatise-

ring inclusief de aanschaf en aanleg van een glasvezelnetwerk en de aanschaf en aan-

leg van een intern bekabelingnetwerk. De projectleider besloot in overeenstemming

met de dienstdirecteur de mogelijkheden voor een dergelijke grootscheepse operatie te

verkennen en daartoe een concrete aanzet te geven. Gestart werd met het opstellen

van een flmctioneel ontwerp kantoorautomatisering, waar vervolgens een technisch

18

ontwerp uit zou moeten worden afgeleid. Voor deze werkzaamheden is bureau Simac

ingehuurd. De totale kosten van het adviestraj ect bedroegen fl. 3 8.400,- (e 1 7.425,-).

Eerste fase: beoordeling van de overwegingen om de opdracht uit te besteden

De belangrijkste reden om de opdracht uit te besteden was het gebrek aan kennis die

nodig was om te komen tot een functioneel en technisch ontwerp voor kantoorauto-

matisering. Het aantrekken van extra personeel leek niet opportuun omdat dergelijke

adviesopdrachten zeer sporadisch voorkomen. Berekend werd dat het tijdelijk inhuren

van de externe adviseur goedkoper was dan het aantrekken van een vast personeelslid.

Kennis van de oude netwerken en bestaande software was niet nodig, waardoor de

noodzaak de opdracht door een interne medewerker te laten verrichten ontbrak. Voor

de uitvoering van de adviesopdracht door een externe adviseur was voldoende geld

beschikbaar binnen het reguliere afdelingsbudget. Het adviestraject werd vooraf be-

schouwd als een technisch project waarbij het in principe niet uitmaakt of de opdracht

door een externe adviseur of door een ambtelijke medewerker wordt verricht.

De overwegingen om het project uit te besteden zijn op een gedegen wijze gemaakt.

Het gebrek aan specialistische kennis heeft de projectleider ertoe bewogen zijn heil

buiten de organisatie te zoeken. De grootschaligheid en technische complexiteit lijken

goede redenen te zijn hulp in te roepen van specialisten die op de hoogte zijn van de

laatste technische ontwikkelingen. Voorts bestonden er geenfeitelijke belemmeringen

om de opdracht uit te besteden: budgettaire beperkingen of de noodzakelijkheid van

kennis van de plaatselijke situatie speelden geen roL Met name het argument van de

uniciteit van de adviesopdracht speelt hier zeer sterk Hetfeit dat er een berekening

is uitgevoerd ter vergelijking van een tijdelijke adviseur en vast personeel laat zien

dat er een grondige afweging is gemaakt tussen inbesteden en uitbesteden.

Tweede fase: beoordeling van de begeleiding

De keuze voor Simac kwam na een uitgebreide offertetraject. Nadat eerst navraag is

gedaan in de professionele omgeving zijn een viertal bureaus gevraagd offerte uit te

brengen en deze mondeling toe te lichten. Op basis van deze offertes en gesprekken,

werd uiteindelijk bureau Simac geselecteerd. De opdracht is vooraf opgesteld door de

projectleider alleen. De opdracht luidde een inventarisatie te maken van de aspecten

en mogelijkheden van een vernieuwde kantoorautomatisering. Hiervoor moest een

functioneel ontwerp worden gemaakt, een technisch ontwerp en een kosten-

batenanalyse van verschillende opties. De opdracht was helder en is gedurende de

looptijd van het adviestraject overeind gebleven. Omdat het ging om een technisch

complex onderwerp is bewust ruimte gelaten in de opdrachtformulering. De project-

leider heeft voor zichzelf een aantal punten op een rij gezet waaraan in elk geval aan-

dacht moest worden besteed. Deze aandachtpunten zijn niet formeel vastgelegd, maar

tijdens het traject regelmatig besproken. In de adviesopdracht is geen concrete resul-

taatverplichting opgenomen waarin kwaliteitseisen worden gesteld aan het te leveren

kantoorautomatiserings-ontwerp. Voor de opdracht werd een vast bedrag afgesproken.

Het advies moest de vorm innemen van een rapport op basis waarvan keuzes kunnen

worden gemaakt. Het adviestraject is niet gefaseerd. De inhoudelijke begeleiding van

het adviestraject was in handen van een projectteam. In dit projectteam zijn tussen-

rapportages van de adviseur besproken. Het college van B&W heeft in gedelegeerde

besluitvorming besloten tot de inzet van de externe adviseur. Dat betekent dat de ge-

meenteraad niet direct bij het adviestraject betrokken is geweest.

19

De projectleider was aanvankelijk niet tevreden over het geleverde resultaat. Ilij be-

oordeelt het adviestraject daarom in zijn geheel dan ook matig. De gestelde doelen

werden niet bereikt omdat de betreffende adviseur "het verhaal niet op papier kreeg".

De projectleider vond dat het ontwerp voor de nieuwe kantoorautomatisering ondui-

delijk en onbegrijpehjk in het rapport waren uitgewerkt. Toen kritische kanttekenin-

gen op tussenrapportages niet het gewenste effect opleverden, is gekozen voor een

krachtige ingreep. Na een gesprek tussen de gemeentesecretaris van de gemeente

Helmond en de directeur van Simac, is de betrokken adviseur van het project afge-

haald en hebben de directeur van Simac en een technisch journalist de tekst van het

rapport herschreven. Hier waren geen meerkosten aan verbonden.

De begeleiding en voortgangscontrole van het externe adviestraject zijn in grote lij-

nen goed verlopen. Er is aan meerdere bureaus offerte gevraagd, waarna het bureau

is geselecteerd waarvan de gunstigste prijs-kwaliteitverhouding werd verwacht. Dat

de opdracht helder geformuleerd is blijkt uit hetfeit dat hierin geen verandering meer

is gekomen. De inhoudelijke toelichting op de opdracht maakt duidelijk dat de externe

adviesopdracht slechts eenduidig geïnterpreteerd kon worden: doel was immers een

functioneel en technisch ontwerp voor een nieuw netwerk, Dat hierin ruimte is gelaten

voor inhoudelijke invulling door de externe adviseur lijkt gezien het technische, ge-

specialiseerde karakter van de opdracht redelijk enjuist. Tijdens het adviestraject zijn

tussentijdse rapportages in de ambtelijke projectgroep besproken. Wat als positief

kan worden beoordeeld, is dat de projectleider niet heeft blind gevaren op de oorde-

len van de adviseur, maar zijn werk kritisch heeft beoordeeld. Aan de hand van dit

kritische oordeel konden noodzakelijke aanpassingen aan de rapportage worden ge-

maakt.

Derde fase: beoordeling van de resultaten en doorwerking

In gewijzigde vorm zijn de adviesresultaten slechts gedeeltelijk gebruikt voor het uit-

eindelijke flmctionele en technische ontwerp kantoorautomatisering. Het fimctioneel

en technisch ontwerp waarvoor Simac was ingehuurd, is uiteindelijk voor een belang-

rijk deel door de dienst automatisering zelf gemaakt. Tijdens begeleiden van het Si-

mac-advies heeft de dienst automatisering de expertise opgebouwd die voor het ma-

ken van zo'n functioneel en technisch ontwerp nodig was. Voor zover het adviestra-

ject aantoonbare doorwerking heeft gehad, ligt deze dus vooral op het gebied van

kennisontwikkeling.

Ondanks hetfeit dat de opdrachtgever tevreden was over de eerste en tweede fase van

het externe adviestraject blijkt de uiteindelijke doorwerking matig te zijn. Hoewel er

na een noodgreep een verbeterde rapportage is opgeleverd, waren de aanbevelingen

die hierin werden gedaan niet of nauwelijks bruikbaar. Het is de vraag of dit kon

worden voorzien en voorkomen. Erg concrete resultaatafspraken over de kwaliteit

van het kantoorautomatiserings-ontwerp hadden soelaas kunnen bieden, maar deze

veronderstellen specialistische kennis bij de opdrachtgever die bij de aanvang van het

onderzoek ontbrak Men moest daarom vertrouwen op de kwaliteit van het advies-

voorstel van Simac. Omdat de kantoorautomatiserings-kennis van de afdeling zich

tijdens het adviestraject verder ontwikkeld heeft, kon het eindresultaat kritisch wor-

den beoordeeld. Het belangrijkste effect van het adviestraject ligt daarmee op het ge-

bied van kennisontwikkeling: tijdens de begeleiding van het advies hebben de betrok-

ken medewerkers van de dienst automatisering kennis opgedaan op het gebied van

functionele en technische ontwerpen voor kantoorautomatisering.

20

Vierde fase: evaluatie, documentatie en verantwoording

Hoewel er bij de afronding van het onderzoek veelvuldig contact is geweest tussen

projectleider en adviesbureau over de kwaliteit van de adviesrapportage, heeft er geen

uitgebreide evaluatie van het gehele adviestraject plaatsgevonden. De extra werk-

zaamheden die de adviseur heeft moeten verrichten, hebben niet tot extra kosten ge-

leid. Het adviestraject is daarmee binnen het gestelde budget gebleven, hetgeen naar

verluidt vrij uitzonderlijk is bij automatiseringsprojecten. Het verloop van het advies-

traject is gedocumenteerd. Omdat er in de begeleiding van het adviestraject een pro-

jectteam betrokken was, konden de lessen en leerervaringen met dit project door

meerdere mensen worden gedeeld.

Omdat er na afronding van het adviestraject geen evaluatie heeft plaatsgevonden, is

het de vraag ofde lessen en leerervaringen met het adviesbureau en het adviestraject

voldoende zijn uitgewerkt. Een pluspunt is dat het verloop van het traject wel is gedo-

cumenteerd, zodat procesinformatie over het advies met anderen kan worden gedeeld.

4.3 Waterplan 2000-2004

Algemene beschrijving

In 1999 is besloten een zogenaamd waterplan op te stellen. Doel van het opstellen van

een waterplan was het bieden van een uitgewerkte visie waarin wordt aangegeven

welke plaats het water nu en in de toekomst in Hebnond kan innemen en wat daarbij

momenteel als gewenste ontwikkeling wordt gezien. Aan de hand van een viertal

thema's zijn ideeën voor de situatie in Helmond geïnventariseerd en ontwikkelingen

geschetst. De thema's waren:

- Wat willen we met het regenwater?

- Watematuur in de stad?

- Het water weer terug in de stad?

- Beheerst water?

Hehnond zou hiennee één van de eerste Nederlandse steden zijn die zo'n waterplan

heeft ontwikkeld. De opdracht is door de afdeling Beheer van de Dienst Stadsbeheer

verleend aan Grontmij te Houten. De kosten ervan bedroegen fl. 93.412,- (£ 42.389).

Eerste fase: beoordeling van de overwegingen om de opdracht uit te besteden

De afdeling Beheer heeft om verschillende redenen gekozen voor het uitbesteden van

adviesopdracht. Ten eerste was er een tekort aan beschikbaar personeel om deze op-

dracht uit te voeren. Daarbij kwam dat het opstellen van een waterplan een ingewik-

keld proces waarvoor specifieke inhoudelijke deskundigheid op het gebied van water-

beheer noodzakelijk is die niet binnen de afdeling Beheer beschikbaar was. Een bij-

zonder aspect in het opstellen van het waterplan is dat dit tot stand moest komen in

een interacties proces met het waterschap, waterleidingbedrijf en de provincie. De

organisatie daarvan vergt specifieke procesmatige ervaring en deskundigheid die

evenmin binnen de afdeling voor handen was. Binnen de dienst Stadsbeheer wordt de

inschakeling van extemen, ook in kemtaken, gewoon gevonden: men is gewend om in

de uitvoering van beheerstaken werk uit te besteden als het gaat om opdrachten die

een eenmalig en uniek karakter hebben. Het waterplan wordt als een dergelijke op-

dracht beschouwd. Een andere belangrijke reden om externe expertise in te huren lag

buiten de gemeente Helmond: ondersteuning door een extern bureau zou door de pro-

21

vincie worden gesubsidieerd, interne vervulling van de opdracht niet. De gemeente

Helmond heeft extra budget vrijgemaakt voor het project. Omdat een groot deel van

de opdracht betrekking had op het organiseren van het samenwerkingproces tussen

diverse organisaties en omdat de gemeente Helmond daarin zelf één van de deelne-

mende partijen was, is bovendien expliciet gekozen voor een externe, onpartijdige

voorzitter in de rol van adviserende procesmanager.

De beslissing om een externe adviseur in te huren, is zorgvuldig tot stand gekomen.

Omdat de provincie externe advisering zou subsidiëren, zou interne vervulling van de

opdracht per saldo duurder zijn. Daarnaast waren er ook andere gegronde redenen

om beroep te doen op externen: personeelstekort en het gebrek aan procesmatige en

beleidsinhoudelijke kennis, alsmede de behoefte aan een neutrale procesmanager van

het interactiefbeleidsvormingsproces.

Tweede fase: beoordeling van de begeleiding

Het adviesbureau Gronünij is een grote naam op het gebied van infrastructurele pro-

jecten. Bovendien had het bureau al eerder opdrachten verricht voor de afdeling Be-

heer waarmee goede ervaringen zijn opgedaan. De keuze voor dit bureau was al zo

goed als zeker toen nog enige offertes zijn aangevraagd bij concurrerende bureaus.

Ondanks Grontmij als onpartijdige actor is binnengehaald, werd de doelstellingen en

de adviesopdracht door de afdeling van de gemeente Hehnond zelf geschreven. In de

opdracht zelf werd vooraf al veel ruimte gelaten voor Grontmij, met name in de pro-

cesmanagement van het waterplan. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat op voorstel van

Gron"j gekozen is voor het toewerken naar een convenant dat door alle betrokken

partijen zou moeten worden ondertekend. Daannee werd door de externe adviseur

nadere invulling gegeven aan de globaal omschreven adviesresultaten die betrekking

hadden op het 'opstellen van een waterplan'. Over de financiering van de externe ad-

viseur werd een open declaratie afgesproken met een limietbedrag. De adviesopdracht

is gefaseerd in de zin dat er het opstellen van het waterplan in een aantal overlegron-

des heeft plaatsgevonden. In iedere overlegronde werden de resultaten van de ronde

ervoor meegenomen en besproken door alle partners die bij het waterplan betrokken

waren. De raad is niet direct bij het adviestraject betrokken geweest. Het adviestraject

werd beschouwd als een ambtelijke en functionele aangelegenheid. De beleidsinhou-

delijke resultaten zijn in het adviestraject vastgelegd in verschillende nota's en discus-

siestukken die uiteindelijk hebben geleid tot een gezamenlijk actieprogramma. Docu-

mentatie over het adviestraject heeft niet plaatsgevonden. Aangezien een dergelijke

interactieve manier van werken door de afdeling Beheer werd gezien als een eenmali-

ge aangelegenheid, zag hier geen aanleiding toe.

In de begeleiding van de advieswerkzaamheden die hebben geleid tot het waterplan

valt op dat bewust veel ruimte wordt gelaten aan de externe adviseur c.q. de proces-

manager. De reden die hiervoor wordt aangevoerd is dat een dergelijke vrijheid hoort

bij de aard van de opdracht. Daarbij speelt ook dat dit type opdracht in Nederland

niet vaak eerder is vervuld.- het opstellen van een Waterplan gold in die periode als

een noviteit. Het was daardoor onmogelijk erg concrete afspraken te maken over re-

sultaten, begeleiding enfinanciering van het adviestraject. Men moest hierdoor varen

op de expertise en capaciteit van het betreffende bureau.

22

Derde fase: beoordeling van de resultaten en doorwerking

Het opstellen van het waterplan wordt als zeer succesvol bestempeld. Het doel is in de

volle breedte bereikt. Het project heeft geleid tot een bruikbaar en direct inzetbaar

waterplan waaraan diverse concrete projecten zijn gekoppeld die ook daadwerkelijk

worden uitgevoerd. De beleidsrelevantie is dus groot te noemen. Ondanks haar sterke

inhoudelijke betrokkenheid heeft de gemeente Hebnond in procesmatige zin bewust

enigszins op afstand gestaan. Omdat de gemeente aangeeft dat het interactieve werk-

processen als het opstellen van het waterplan ziet als unieke aangelegenheid die vrij

weinig voorkomt is geen moeite gedaan procesmatig iets hiervan voor de organisatie

te behouden. Het interactieve karakter van het proces heeft er wel voor gezorgd dat

het draagvlak onder de betrokken partijen zeer hoog is. Zij zien het waterplan als een

gezamenlijk product.

Inhoudelijk moet worden vastgesteld dat het adviesproject met betrekking tot het op~

stellen van een waterplan inderdaad zeer positief kan worden beoordeeld. In proces-

matig opzicht kan discussie bestaan over de houding die de afdeling Beheer aanneemt

ten aanzien van de uniciteit van interactieve processen. Aangezien te verwachten is

dat de afdeling in de toekomst vaker te maken zal krijgen met interactieve besluitvor-

mingsprocessen, zou het misschien meer voor de hand hebben gelegen als de kennis

die in dit adviestraject is opgedaan op het gebied van interactieve besluitvorming,

voor de gemeente was behouden.

Vierde fase: evaluatie en verantwoording

Een afzonderlijke evaluatie van de bijdrage die het adviesbureau heeft geleverd aan de

totstandkoming van het waterplan is achterwege gebleven. Ook is het adviestraject als

zodanig niet gedocumenteerd. Het is hierdoor lastig om de gemaakte keuze in het ad-

viestraject helder te verantwoorden en de lessen die hieruit kunnen worden getrokken

te delen met anderen.

Door het ontbreken van een afzonderlijke evaluatie van de inzet van de adviseur en de

afwezigheid van documentatie van het adviestraject kunnen als minpunten worden

geduid. Het is hierdoor moeilijk om leerervaringen met dit type adviestrajecten en

ervaringen met deze adviseur op te bouwen en vast te houden.

23

5. De inzet van externe adviscurs: achtergronden en be-

weegredenen

5.1 Inleiding

Over de inzet van externe advisering wordt in Helmond verschillend gedacht. Van de

19 ondervraagde projectleiders, zien 1 1 projectleiders het als iets bijzonders waar al-

leen in speciale omstandigheden een beroep op moet worden gedaan. Hiertegenover

staan vijf projectleiders die externe advisering een onderdeel van ambtelijke werkpro-

cessen vinden. Een kleine groep van drie projectleiders vindt dat de inhuur van exter-

ne expertise eigenlijk ongewenst is en alleen in uiterste noodzaak mag worden over-

wogen.

Wat vindt u van de inzet van

externe adviscurs?

10 -

8 -

6-

4-

2-

0

gewoon bijzonder ongewenst

Figuur 2. Beleving inzet externe adviseurs

De inzet van externe adviseurs is vaak onderwerp van discussie. Het gaat daarbij

meestal om de vraag of het inhuren van externe expertise altijd wel gerechtvaardigd

is. Waarom wordt de opdracht niet binnen de eigen organisatie uitgevoerd? Worden

de ei en mogelijkheden niet onderschat? Is er wel een goede afweging gemaakt tus-

9

sen inbesteding en uitbesteding?

5.2 Interne kwalitatieve capaciteit: is binnen de organisatie deskundigheid en

ervaring aanwezig om de adviesopdrach t uit te voeren?

Relatief veel externe adviseurs worden in huis gehaald omdat de gemeente Hebnond

te maken krijgt met nieuwe en unieke vraagstukken, waarvoor het ontbreekt aan de

benodigde kennis en kunde. De ingehuurde inhoudelijke kennis is vaak technisch van

aard, met name in de diensten SB en SO. Het opstellen van een kantoorautomatise-

ringsplan of het oplossen van knelpunten in de gemeentelijke telecomvoorzieningen

vergen bijvoorbeeld een specifieke technische expertise waarvoor een beroep wordt

gedaan op een externe adviseur. Ook het vervaardigen van het rapport Horecabeheer

Speelhuis, het opstellen van een plan voor de ontwikkeling van het toerisme of het

ontwikkelen van een Structuurvisie voor de inrichting van het stadscentrum zijn zeer

gespecialiseerde werkzaamheden waannee de gemeente Helmond geen ervaring

24

heeft, hetgeen heeft geleid tot de inzet van externe adviseurs. In alle diensten wordt

aangegeven dat er steeds hogere en bovendien heel andere kwaliteitseisen worden

gesteld aan het gemeentelijke personeel. Omdat de benodigde expertise op het gebied

van nieuwe beleidsterreinen of procesmanagement zijn niet altijd 'in huis' beschik-

baar zijn, rest de gemeente Hebnond vaak weinig anders dan deze van buitenaf in te

huren. Het is relevant te vermelden dat de genoemde kwalitatieve tekorten niet struc-

tureel hoeven te zijn. Binnen het ambtelijk apparaat is men echter van mening de ge-

meente Hehnond zijn potentiële werknemers vooralsnog (financieel) te weinig kan

bieden waardoor zijn concurrentiepositie ten opzichte van andere (commerciële)

werkgevers zwak blijft.

Veel opdrachtgevers geven aan dat externe adviseurs worden ingehuurd omdat zij een

tijdelijke kwaliteitsimpuls aan de organisatie geven. In sommige gevallen is dat expli-

ciet de reden om een externe adviseur in te huren. Dit wordt vertaald in termen van

een frisse blik waannee een externe adviseur naar een problematische situatie kijkt.

Interne werknemers die al geruime tijd met een bepaald onderwerp bezig zijn, zien

vaak de oplossingen niet meer. De externe adviseur wordt dan geacht de organisatie

'vrij te denken' uit gegroeide routines en denkkaders.

In het algemeen worden de volgende soorten kennis en ervaring van externe adviseurs

in de gemeente Helmond verlangd.

Welke kennis en ervaring wordt van een externe

adviseur gevraagd?

charisma

procesbegeleiding

schhjfvaardigheid

communicatief vermogen

advieservarinig

inhoudelijke kennis

0 5 10 15 20

Figuur 3. Informatiekundige motieven voor inzet van externe adviseurs

5.3 Interne kwantitatieve capaciteit: zijn de ambtenaren die voldoende deskun-

digheid en ervaring hebben om de adviesopdracht uit te voeren ook beschikbaar?

Net als voor andere overheidsorganisaties, is het ook voor dk: gemeente Hebnond

moeilijk om voldoende personeel te rekruteren. Het heeft ertoe geleid dat de gemeente

op sommige plaatsen kampt met een onderbezetting. 'Spaarzaam omgaan met je

krachten' en 'roeien met de riemen die je hebt', zijn veel gehoorde uitspraken in Hel-

mond. De onderbezetting leidt ertoe dat externe adviseurs worden ingehuurd voor

taken die ook door gemeentelijke personeel zouden kunnen worden vervuld. Het is

namelijk niet zo dat per definitie voor de complexe en onbekende vraagstukken een

25

beroep wordt gedaan op externe adviesbureaus. Het is vaak een combinatie van facto-

ren die leidt tot de inzet van externe advisering. Bijzondere en complexe vraagstukken

vergen immers veel tijd, terwijl externe adviseurs dankzi hun frisse blik en nieuwe

inzichten relatief sneller kunnen werken. Juist in een periode van onderbezetting

wordt in Hehnond wel gekozen voor de inzet van externe advisering. Het maken van

het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs, het opzetten van een kemtakendiscussie,

het onderzoek naar de werkdrukbeleving of het opstellen van een Verkeersveilig-

heidsplan zijn stuk voor stuk opdrachten waarvan wordt aangegeven dat de gemeente

Hebnond deze best zelf ter hand had kunnen nemen. In combinatie met andere over-

wegingen om externe expertise in te huren, is toch besloten de taken door een extern

bureau te laten uitvoeren. De kwantitatieve personeelstekorten in de gemeente Hel-

mond blijken te worden verzwaard door het grote verloop van werknemers. Dit komt

vaak dubbelhard aan, omdat tijd en energie is gestoken in de opleiding van deze men-

sen, waar Hehnond met name op de lange termijn geen profijt van heeft. Deze pro-

blematiek speelt gemeentebreed. De inzet van externe adviseurs raakt hier aan het

personeelsbeleid van de gemeente.

5.4 Uniciteit van het vraagstuk: bestaat de verwachting dat een soortgelijke

adviesopdracht in de toekonut vaker voor zal komen?

Decentralisatie van taken naar de gemeente stelt de gemeente voor complexe vraag-

stukken waarvoor binnen de organisatie geen expertise voorhanden is. Het opstellen

van het Integraal huisvestingsplan Onderwijs, waarvoor beroep werd gedaan op een

externe adviseur, is daarvan een goed voorbeeld. Behalve nieuwe beleidsonderwer-

pen, doen ook nieuwe beleidspraktijken hun intrede. Deze vergen vaak nieuwe speci-

alistische expertise. De toegenomen populariteit van interactieve beleidsvonningspro-

cessen, leidt tot nieuwe vraagstukken op het gebied van procesarchitectuur en pro-

cesmanagement. Externe adviseurs worden onder andere ingezet omdat hun ainbtelij-

ke opdrachtgevers behoefte hebben aan ervaring en expertise in interactieve beleids-

vorming.

Deze nieuwe beleidsonderwerpen en beleidspraktijken zijn vaak niet eerunalig. Ge-

decentraliseerde taken zullen ook in de toekomst tot de verantwoordelijkheid van de

gemeente horen en nieuwe opvattingen over beleidsontwikkeling zijn niet altijd even

vergankelijk. Het zoeken naar een structurele oplossing zou in een aantal gevallen

meer in de rede hebben gelegen. Dat wordt door de geënquéteerde ambtelijke pro-

jectleiders van externe adviestrajecten ook bevestigd. Over meer dan de helft van de

onderzochte adviestrajecten vinden zij dat de extern ingehuurde kennis structureel

beschikbaar zou moeten zijn.

26

Externe ingehuurde kennis zou

stuctureel beschikbaar voor gemeente

moeten zijn.

12 -

10 -

8 -

6 -

4 -

2 -

0 r

(zeer) eens Oneens/NVT

Figuur4. Structurele beschikbaarheid kennis en kunde adviseur

Het inhuren van externe expertise kan overigens wel een eerste aanzet voor een

structurele oplossing geven. Of dat ook gebeurt hangt af van de mate waarin de kennis

die in het adviestraject wordt opgebouwd, voor de organisatie behouden blijft. Dit

komt ter sprake bij de criteria die betrekking hebben op de resultaten en doorwerking

van het advies.

5.5 Plaatselijkheid van het vraagstuk: is kennis van de lokale situatie noodza-

kelijk om de adviesopdracht goed te kunnen uitvoeren?

Een belangrijke afweging in het type kennis dat wordt ingehuurd is het verschil tussen

de zogenaamde stadsgerelateerde en niet-stadsgerelateerde kennis. Daarmee wordt

bedoeld dat externe adviseurs soms worden ingehuurd omdat ze goed op de hoogte

zijn van de lokale situatie in Hehnond, bijvoorbeeld omdat ze al eerder advieswerk

hebben gedaan binnen de gemeente Helmond. Als een externe adviseur bekend is met

de plaatselijke situatie, blijkt de barrière om een externe adviseur in te huren kleiner.

De inwerktijd voor de externe adviseur is immers kleiner, hij of zij zal direct rekening

kunnen houden met typisch Hehnondse bestuurspraktijk en de bekendheid met plaat-

selijk context maakt de communicatie tussen opdrachtgever en adviseur makkelijker,

zo is de veronderstelling. Ook de omgekeerde redenering wordt gevonden: namelijk

dat externe adviseurs alleen kunnen worden ingezet als het gaat om niet stadsgerela-

teerde kennis. Vraagstukken die nauw verbonden zijn met de stad Hebnond, zo is de

redenering, zijn in beginsel voorbehouden aan de gemeentelijke organisatie.

5.6 Neutrafiteit: is voor de vervulling van de opdracht een onajhankelijk oor-

deel noodzakelijk?

Bij interactieve beleidsvonningsprocessen, het ontwikkelen van integraal beleid of bij

gemeentelijke reorganisaties bestaat in Hehnond vaak behoefte aan een onafhankelijk

oordeel of een onpartijdige rol van een externe adviseur. Externe adviseurs hebben

immers geen professionele banden met de gemeente Hehnond en kunnen daardoor

vrijuit uitspreken welke spanningen bestaan, welke partijen de vernieuwing van de

27

organisatie in de weg staan. Gebaseerd op hun analyse zijn in Hehnond de primaire

functie van enkele diensten door een externe adviseur doorgelicht. In 1995 heeft in dit

kader een heroverweging van de organisatiestructuur van de dienst Stadsbeheer

plaatsgevonden. In 1998 is door externe adviseurs onderzoek gedaan naar de toekom-

stige positionering van Facilitaire Zaken en in 1999 heeft een extern adviesbureau

advies uitgebracht over de herinrichting van de primaire werkprocessen van de dienst

Stadsontwikkeling. De faciliterende rol van externe adviseurs bij beleidsvom-iings-

processen komt in Hebnond sterk naar voren in het opstellen van de integrale stiuc-

tuurvisie op het centrum, maar bijvoorbeeld ook in het opstellen van het Waterplan

2000-2004.

5.7 Budget: is er voldoende budget om de opdracht te kunnen uitbesteden?

Vrijwel alle externe adviseurs worden ingehuurd op een speciaal projectbudget. Juist

omdat er een speciaal budget is vrijgemaakt, hoeven de uitgaven voor externe advi-

seurs niet te worden afgewogen tegen verschillende andere gemeentelijke taken. Deze

budgettaire vrijheden hangen samen met de integrale managementverantwoordelijk-

heid die afdelingshoofden, dienstdirecteuren en projectleiders in Hehnond sinds enige

tijd hebben. Voor managers met integrale managementverantwoordelijkheid is het

niet zozeer van belang hoe een bepaalde taak wordt uitgevoerd, als die maar wordt

uitgevoerd binnen de gestelde beleids- en budgettaire kaders.

Budgettering externe adviseurs

- - - - --- - ---

extra budget vrijgemaakt

de externe adviseur valt binnen het budget

goedkoper dan structureel vergroten

personele capaciteit

goedkoper dan tijdelijk inzetten eigen

werknemer

0 2 4 1'0 l2 l4

Figuur 5: Budgettering

5.8 Uitstraling: is er rekening gehouden met de beeldvorming die externe ad-

visering met zich meebrengt?

Door het inzetten van een externe adviseur, wordt vrijwel per defiffitie het belang van

het betreffende vraagstuk benadrukt. In 14 van de 22 adviesopdrachten in Helmond

speelde mee dat met de inzet van een externe adviseur het betreffende probleem of

vraagstuk zou worden geaccentueerd. Dat wordt om verschillende redenen belangrijk

gevonden. In het opstellen van het Waterplan 2000-2004 speelde mee dat Helmond

hierdoor op de kaart werd gezet als een milieukundig vooruitstrevende gemeente. In

de ontwikkeling van een structuurvisie op het centrum van Hehnond speelde expliciet

28

mee dat een nationaal bekend bureau noodzakelijk was om Hebnond naar buiten toe

de bekendheid te geven die nodig is voor het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid en

investeerders. De status en het extra cachet dat met de inzet van een extern adviesbu-

reau aan een beleids- of managementproject wordt gegeven zorgt voor vertrouwen en

daarmee ook voor een breder draagvlak voor het betreffende project. Bij de overwe-

gingen om een externe adviseur in te schakelen wordt dus speciaal gelet op de uitstra-

ling die dit kan hebben op betrokkenen.

5.9 Conclusie

Zoals uit de bovenstaande beschrijving en beoordeling blijkt, komt de overweging om

een opdracht uit te besteden aan externe adviseurs over het algemeen zorgvuldig tot

stand. Desondanks kunnen er bij een aantal van deze overwegingen enkele kantteke-

ningen worden geplaatst.

Allereerst wordt er bij de keuze voor externe vervulling van de adviesopdracht vaak

onvoldoende rekening gehouden met de vraag of de adviesbehoefte eemnalig is. In-

dien dat niet het geval is, zouden structurele oplossingen zoals bijvoorbeeld het aan-

trekken en trainen van personeel meer voor de hand liggen. Veel extern advies hangt

samen met nieuwe beleidsonderwerpen (gedecentraliseerde taken) en nieuwe beleids-

praktijken (zoals interactief beleid) die niet eenmalig zijn. De overweging om naar

structurele oplossingen te zoeken, is in dit onderzoek desondanks niet aan het licht

gekomen. Ook is het niet duidelijk of met het externe advies is toegewerkt naar zo'n

structurele oplossing. Het hierdoor niet uitgesloten dat vaker een beroep wordt gedaan

op externe adviseurs is dan strikt genomen noodzakelijk is.

Een ander punt van overdenking betreft het kwantitatieve (en kwalitatieve) perso-

neelstekort, die vaak een achtergrond is om externe adviseurs in te huren. Door het

grote verloop van personeelsleden op sonunige afdelingen verdwijnt niet alleen

menskracht, maar ook expertise. De inhuur van externe adviseurs raakt hier aan de

grenzen van het gemeentelijke personeelsbeleid.

29

6. Het adviestraject: begeleiding en voortgangscontrole

6.1 Inleiding

Nadat besloten is tot de inzet van een externe adviseur, gaat het adviestraject van start.

Daarin worden in de gemeente Helmond doorgaans drie stadia onderscheiden. In het

eerste stadium wordt de adviseur geselecteerd, de opdracht vastgesteld en worden af-

spraken gemaakt over de prijs, de inhoudelijke invulling en de gewenste resultaten. In

het tweede stadium draait het om de samenwerking en interactie tussen de gemeente-

lijke opdrachtgever en de externe adviseur tijdens het eigenlijke adviestraject. In het

derde stadium staat de presentatie van de resultaten centraal. In dit hoofdstuk zal met

name aandacht worden besteed aan het opdrachtgeverschap van de gemeente Hel-

mond. Hoe wordt door de ambtelijke opdrachtgevers omgegaan met de externe advi-

seurs?

6.2 Zorgvuldigheid selectie: is de keuze voor een adviseur of adviesbureau

zorgvuldig totstandgekomen?

De keuze voor een bureau komt op zeer verschillende gronden tot stand. De volgende

elementen spelen een rol in de keuze:

¿ bekendheid van het bureau;

¿ helderheid offerte;

¿ kosten;

¿ snelheid van de inzetbaarheid;

¿ ti dgarantie opdrachtvervulling;

¿ vernieuwing;

¿ aansluiting bij praktijk;

¿ bekendheid met Hehnond;

¿ Methodiek, ervaring met het type opdracht.

Het is in Helinond niet vanzelfsprekend om meerdere offertes aan te vragen bij ver-

schillende bureaus. Een uitgebreide prijs-kwaliteit-vergelijking van verschillende bu-

reaus blijft vaak achterwege, waardoor het niet duidelijk is of de gemeente Hehnond

wel voor het beste advies met de scherpste prijs heeft gekozen. In de meeste gevallen

zijn er geen gegronde redenen (zoals bijvoorbeeld tijdsdruk) om concessies te doen

aan een zorgvuldige selectie.

Adviesbureaus en adviseurs die worden verzocht offerte uit te brengen, worden bena-

derd omdat de betreffende bureaus of adviseurs al eerder een opdracht voor de ge-

meente hebben verricht. Ook wordt bij de eerste selectie van externe adviseurs afge-

gaan op de mening en adviezen in de directe ambtelijke en professionele omgeving

van de opdrachtgever. Slechts in 3 van de 22 adviesopdrachten is een algemene - open

- offerteaanvraag uitgeschreven.

30

Op welke basis heeft u het adviesbureau gevraagd offerte uit te

brengen?

via algemene offerte-aanvraag

rondvraag in professionele omgeving

persoonlijke bekende

eerder opdracht verricht

0 2 4 6 8 10 12 14

Figuur 6. Offertebasis

6.3 Kwaliteit opdracht: is de opdracht helder en adequaat geformuleerd?

De kwaliteit van de opdrachtformulering kent twee aspecten. Het eerste aspect is de

helderheid van de opdracht, de mate waarin de doelen duidelijk omschreven zijn. Uit

de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden, bleek de helderheid

van de opdracht meestal geen probleem. Het is in de meeste gevallen gelukt helder

over te brengen wat er precies van de adviseur verwacht wordt. Het tweede aspect van

de kwaliteit van opdrachtformulering is mate waarin deze adequaat aansluit op het

probleem waarvoor de gemeente een oplossing zoekt. Als de kwaliteit van de op-

drachtforinulering achteraf een probleem blijkt, heeft dit meestal te maken met dit

laatste aspect. De inhoud van de opdracht blijkt dan te ruim of te eng geformuleerd.

Hoewel externe adviseurs een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het vergroten

van de adequaatheid van de opdracht - bijvoorbeeld door vraagstukken te ontleden -

wordt hier in Helmond meestal geen gebruik van gemaakt. In tweederde van de on-

derzochte adviestrajecten is de opdracht zelfstandig door de ambtelijke opdrachtgever

bepaald. Ook bij bijzondere, weinig voorkomende en complexe adviestrajecten is er

bij de opdrachtfonnulering niet samengewerkt met de adviseur. Dit hoeft natuurlijk

niet meteen te leiden tot inadequate opdrachten die hun doel voorbijschieten. In veel

van deze gevallen is de opdrachtformulering bewust ruim omschreven, om de advi-

seur de ruimte te geven om hier een eigen invulling aan te geven. Om te bewaken dat

de keuzes van de adviseur goed aansluiten bij de gestelde doelen (die tijdens de loop

van het traject vaak duidelijker worden) is het natuurlijk wel van belang dat er vol-

doende terugkoppelings- en sturingsmechanismen voorhanden zijn om het adviestra-

ject tussentijds bij te sturen. Hier gaan we bij enkele volgende criteria nader op in.

6.4 Duidelijkheid kosten: is de fmanciering duidelijk afgesproken?

In Helmond wordt bij de inzet van externe adviseurs over het algemeen scherp op de

prijs gelet. Dit is een relevante constatering omdat de ervaring in andere overheidsor-

ganisaties leert dat dit lang niet altijd het geval is (Van Hout, 2001). Het vaststellen

van de prijs gebeurt bijzonder zorgvuldig. De gemeente Hehnond blijkt de advies-

3 1

kosten in het merendeel van de opdrachten vooraf te hebben vastgesteld en vastge-

legd. Dat gebeurt op verschillende manieren.

Welke prijsafspraken zijn gemaakt bij de

inzet van externe advisering?

14 - - -

12 -

10 -

8

6 -

4 -

2 -

0

vast bedrag open bedrag open bedrag

met richtprijs met limiet

Figuur 7. Prijsafspraken externe advisering

In de meeste gevallen wordt gewerkt met een vast bedrag, waarvoor de adviesop-

dracht wordt aanbesteed. In sommige gevallen wordt een richtprijs afgesproken, of

een open bedrag met een limiet. Deze open fmanciering wordt over het algemeen niet

beschouwd als een gebrekkige kostenbeheersing door de gemeente, maar als een fi-

nancieel instrument om in een later stadium de opdracht inhoudelijk te kunnen bij stu-

ren.

6.5 Duidelijkheid resultaten: zijn voorafgoede afspraken gemaakt over de re-

sultaten?

In de Hebnondse praktijk van de omgang met externe adviseurs levert het formuleren

van duidelijke afspraken over gewenste resultaten meestal geen problemen op. Er

worden over het algemeen heldere resultaten verlangd, en die worden in de meeste

gevallen ook naar behoren geleverd. In sonmüge gevallen doen zich problemen voor,

met name bij verkennende en technisch-complexe adviesopdrachten. Het project

Kantoorautomatisering (zie hoofdstuk 4) is hier een goed voorbeeld van. Bij dit type

adviesopdrachten ontbreekt het bij opdrachtgevers vaak aan kennis om de gewenste

resultaten van het onderzoek precies te omschrijven. Aan het einde van het traject, als

de inhoudelijke kennis over het onderwerp is gegroeid, heeft de opdrachtgever vaak

een veel beter beeld van de gewenste resultaten van het onderzoek., Als het eindre-

sultaat niet aan dit beeld voldoet, levert dat vaak teleurstellingen op. Vooral omdat de

adviseur niet kan worden verweten dat hij de (achteraf gezien wat te vaag omschre-

ven) resultaten niet heeft geleverd. Tussentijdse aanpassingen van resultaatafspraken

zouden soms dus het overwegen waard zijn. Bij het volgende criterium gaan we hier

verder op in.

Er kunnen enkele kritische kanttekeningen worden geplaatst het type resultaten dat

wordt vastgelegd. Binnen het ambtelijke apparaat en met name door de ambtelijke

opdrachtgevers wordt het belangrijk gevonden dat het adviesproject resulteert in een

eindrapportage. Niet alleen omdat het een handzaamformat is waarin de onderzoeks-

resultaten beschreven staan, maar ook omdat het een concreet product is, waarmee

32

verantwoording kan worden afgelegd aan het management team, het college of de

Gemeenteraad. Echter, in sommige adviesprojecten worden de aanwezigheid, de in-

terviews, de gezamenlijke sessies met externe adviseurs even waardevol of soms zelfs

belangrijker gevonden dan de rapportage zelf. De aanwezigheid van de externe advi-

seur in de afdeling of de dienst, brengt soms ongemerkt een bepaalde bewustwording

van het vraagstuk met zich mee. Zowel in beleidsinhoudelijke als organisatorische

projecten zet een advies- of onderzoek-in-wording aan tot discussie, lang voordat een

rapportage is opgeleverd. Dit is in sommige gevallen zo belangrijk dat de externe ad-

viseur tussentijds activiteiten organiseert waarin projectinedewerkers of reguliere

ambtenaren worden uitgedaagd met elkaar in discussie te gaan over het betreffende

vraagstuk. De 'nevenresultaten' van externe advisering blijken in de praktijk minstens

even belangrijk te worden gevonden dan de beloofde rapportage. Het ligt daarom in

de rede om ook over dit type resultaten en werkzaamheden - die vaak te maken heb-

ben met kennisoverdracht en attitudeverandering - concrete afspraken te maken. In

Hehnond gebeurt dat nog weinig.

6.6 Omgaan met dynamiek: is tijdens het adviestraject adequaat ingespeeld op

nieuwe inzichten,feiten en omstandigheden?

Externe advisering is geen statisch proces. Het verloop van het adviestraject blijkt

door verschillende factoren te worden beïnvloed: een wisseling van de wacht van de

opdrachtgevers, opdrachtgevers die van mening veranderen, externe druk van andere

betrokken ambtelijke en externe partijen of externe bestuurlijke en maatschappelijke

ontwikkelingen. Over een groot aantal adviestrajecten wordt door de ambtelijke op-

drachtgevers opgemerkt dat het vaak erg moeilijk is om met deze dynamiek om te

gaan. Er blijkt in de praktijk niet altijd genoeg ruimte om de inhoud van de opdracht

(en de resultaatafspraken die hieruit voortvloeien) tussentijds te wijzigen. Volgens

ambtelijke opdrachtgevers is dat vooral het geval bij adviesopdrachten die het product

zijn van politieke compromissen: om allerlei politieke complicaties te vermijden zou-

den noodzakelijke bijstellingen aan de adviesopdracht dan uit de weg worden gegaan.

6.7 Fasering: is de adviesopdracht gefaseerd?

Een manier om in te kunnen spelen op de dynamiek in en om adviestrajecten is het

faseren van de adviesopdracht. Met fasering houdt de opdrachtgever meer grip op het

verloop en de resultaten van het adviestraject. Bij fasering wordt de adviesopdracht in

verschillende deelopdrachten opgesplitst. Na oplevering van de tussenresultaten wor-

den dan opnieuw afspraken worden gemaakt over de te volgen koers en de kosten die

hiennee gemoeid zijn. In de onderzochte periode (1995-2000) is er nauwelijks sprake

van gefaseerde adviestrajecten. De laatste tijd lijkt dit aan het veranderen. Op basis

van hun ervaringen met externe adviestrajecten spreken ambtelijke projectleiders een

duideli ke voorkeur uit voor gefaseerde adviestrajecten. Ook in andere gemeenten

(Gemeente Bergen op Zoom, 1999; Gemeente Zwi ndrecht 2001, Gemeente 's-

Hertogenbosch 200 l), wordt fasering als een middel gezien om - vooral bij grotere en

complexe adviesopdrachten - beter grip te krijgen op het adviestraj ect.

33

6.8 Terugkoppeling: worden tussentijdse resultaten van het externe advies te-

ruggekoppeld aan betrokkenen?

In de Hehnondse praktijk worden de tussentijdse resultaten van de externe adviseur

geregeld teruggekoppeld aan de opdrachtgever. Soms gebeurt dat in de vorm van tus-

sentijdse rapportages of mondelinge presentaties, vaak wordt er en passant en infor-

meel teruggekoppeld. De opdrachtgever wordt dan tijdens de werkzaamheden op de

hoogte gehouden over de voortgang van het advieswerk en de tussentijdse resultaten.

Bij sommige adviestrajecten bestaat achteraf het gevoel dat de adviseur hierdoor een

te grote vrijheid heeft gehad. Vooral bij gevallen waar in de opdrachtformulering

ruimte was gelaten voor een eigen invulling van de adviseur (zie paragraaf 6.3), le-

verde dat wel eens problemen op. Adviezen kwamen dan onvoldoende tegemoet aan

de gestelde doelen. Hetgeen net over fasering is gezegd geldt ook hier: na aanleiding

van deze negatieve ervaringen worden er vaker afspraken gemaakt over terugkoppe-

ling van tussentijdse resultaten, waannee de opdrachtgever een beter zicht krijgt op

het verloop en de uitkomsten van het externe adviestraject en op basis hiervan eventu-

eel kan bijsturen.

Terugkoppeling van resultaten geeft niet alleen inzicht in de voortgang en richting van

het adviestraject, maar zorgt er ook voor dat de verschillende betrokkenen deelgenoot

worden van het adviestraject en de resultaten hiervan. In de praktijk blijkt dat in toe-

nemende mate te gebeuren, waarmee de kennis die in het advies is opgedaan beter kan

worden overgedragen en draagvlak voor de resultaten kan worden gecreëerd. Bij

sommige adviestrajecten worden ambtenaren van de gemeente Hehnond gevraagd

mee te denken over de vorm en inhoud van de adviezen en het adviestraject. In zoge-

naamde 'leerateliers' worden ervaringen uitgewisseld tussen externe adviseurs en ge-

meenteambtenaren. In andere adviestrajecten in de gemeente Hehnond worden amb-

tenaren aangewezen die met de externe adviseurs meelopen en over zijn of haar

schouders meekijken.

6.9 Betrokkenheid Raad: is de gemeenteraad betrokken bij het adviestraject?

Raadsleden spelen een belangrijk rol in de opdrachtverlening, ondanks het feit dat ze

meestal niet direct bij de externe adviesopdracht betrokken zijn. Doordat opdrachten

voor het bedrag van 25.000,- gulden en meer altijd in de Gemeenteraad, de raads-

commissies of tenminste in het college zijn besproken is de politieke accordering een

voorwaarde voor de inzet van externe adviseurs. Binnen het ambtelijk apparaat wordt

in verschillende geledingen benadrukt dat zij het belangrijk vinden de gemeenteraad

bij het project en de daarbij behorende externe advisering te betrekken. Het komt de

kwaliteit en het draagvlak van het adviesresultaat ten goede, zo is de gedachte. Maar

vooral ziet men het als een onderdeel van politiek-bestuurlijke routines: 'het hoort er

gewoon bij'. Desondanks bestaan er in de praktijk grote verschillen in de manier

waarop de gemeenteraad bij externe adviezen wordt betrokken. Verschillende afde-

lingen houden er op dit vlak eigen 'huisregels' op na.

Hoewel het belangrijk wordt gevonden om de raad nadrukkelijk bij adviestrajecten te

betrekken, zien ambtelijke opdrachtgevers hiervan ook nadelen. Door de Gemeente-

raad vroeg bij de besluitvorming te betrekken, wordt de snelheid soms uit het proces

gehaald. Wat soms ook als nadeel wordt ervaren, is dat politici de neiging zouden

hebben ook inhoudelijk te veel invloed op de opdracht uit te oefenen, waardoor het

34

adviestraject niet alleen wordt vertraagd, maar ook onderwerp wordt van politieke

overwegingen en compromissen. Zoals gezegd (zie paragraaf 6.6) is het dan soms

lastig om de adviesopdracht tussentijds te wijzigen als nieuwe inzichten, feiten of om-

standigheden dat verlangen.

--- .......... -- .............................. ..................... .............. . .... .............................................. ................................... . .................... ...... ..........

Afdeling X

Kosten externe Huisregel.-

advies?£alracht

Tot fl. 5000,- Afdeling is gemandateerd voor zelfstandige acquisitie van externe adviscurs

Fl. 5000,- tot en Bespreking voorstel tot inzet externe adviseur in Raadscommissie

met fl. 20.000,-

Meer dan fl. Behandeling voorstel inzet externe adviseur in Gemeenteraad

20.000,-

Figuur 8: voorbeeld huisregel 1

........... ................... ..................... ...................... ............. ................................ ............... .....................

Afdeling Y

Kosten externe Huisregel.-

Tot fl. 100.000,- Afdeling is gemandateerd voor zelfstandige acquisitie van externe adviseurs

Fl. 100.000,- tot Meervoudige onderhandse offerte aanvragen en opdragen van taken aan externe

en met ongeveer adviseurs

fl. 300.000,-

Meer dan fl. Volledig openbaar (Europees) aanbesteden van de opdracht: discussie in Ge-

300.000,- meenteraad

F@guur 9. Voorbeeld huisregel 2

6.10 Handelingsvrijheid adviseur: in hoeverre kan de externe adviseur een ei-

gen invulling geven aan de opdracht?

Externe adviseurs worden in de gemeente Heknond ingehuurd om met een ffisse blik

naar een bepaalde materie te kijken of om met hun eigen specifieke expertise een in-

houdelijk vraagstuk op te lossen. Voor zover dit in de onderzochte adviestrajecten

naar voren kwam, heeft de adviseur nooit te weinig ruimte gekregen om zijn onafhan-

kelijkheid en expertise tot gelding te brengen. Ook zijn er geen gevallen naar voren

gekomen waar een te sterke controle van de opdrachtgever de voortgang van het ad-

viestraject heeft belemmerd. Zoals uit het voorgaande is gebleken, is soms eerder het

omgekeerde het geval. Omdat een ruime opdrachtformulering niet altijd gepaard gaat

met goede afspraken over terugkoppeling van tussentijdse resultaten, heeft de op-

drachtgever soms onvoldoende grip op het verloop en de uitkomsten van het advies-

traject.

35

6.11 Conclusies

De begeleiding en voortgangscontrole van externe adviezen blijken in Hebnond op

een aantal punten tekort te schieten. Het eerste punt van kritiek betreft de aanbeste-

dingsprocedure. In veel gevallen vindt er geen zorgvuldige selectie plaats van externe

adviseurs. Er wordt meestal niet om meerdere offertes gevraagd. Ook worden er nau-

welijks vergelijkingen gemaakt met vergelijkbare opdrachten op andere afdelingen of

in andere gemeenten. Het is daardoor meestal niet duidelijk of de gemeente Hebnond

wel de beste adviseur tegen de scherpste prijs heeft gecontracteerd.

Een ander punt van kritiek betreft de opdrachtformulering. In de meeste gevallen

wordt de opdracht zelfstandig geformuleerd. Van de mogelijkheid om samen met de

exteme adviseur de opdrachtinhoud vast te stellen, wordt weinig gebruik gemaakt.

Men kiest er meestal voor om te starten met een ruim omschreven opdracht, die aan

de adviseur ruimte laat om die later naar eigen inzicht in te vullen. Op zich is dit geen

probleem, zolang er sprake is van een intensieve begeleiding en voortgangscontrole.

In de praktijk laat die echter nogal eens te wensen over. Zo ontbreekt het vaak aan

goede afspraken over terugkoppeling van tussentijdse adviesresultaten. Ook blijkt het

niet altijd eenvoudig om tijdens het adviestraject bij te sturen. Als nieuwe inzichten,

feiten of omstandigheden dat verlangen, blijkt het niet altijd mogelijk de bakens te

verzetten. Vooral adviestrajecten die onderwerp zijn ambtelijke of politiek-

bestuurlijke compromissen, laten zich lastig veranderen. Een positief punt is dat de

betrokken opdrachtgevers zelf al een oplossing voor deze problemen hebben gevon-

den. De laatste ti d worden - met name grotere en meer complexe - adviestrajecten

gefaseerd, waardoor de gemeente na iedere tussenrapportage de handen vrij heeft om

(eventueel met andere adviseurs) nieuwe afspraken te maken over het vervolgtraject.

Desondanks zou het aanbeveling dienen om - zeker bij adviestrajecten die vanwege

hun geringe omvang of doorlooptijd moeilijk gefaseerd kunnen worden - om meer te

investeren in een adequate opdrachtfonnulering. Daarbij wordt er eerst het probleem

gedefinieerd waarvoor een oplossing wordt gevraagd en vervolgens de opdracht die

hieruit kan worden afgeleid. Zoals gezegd kunnen adviseurs hierbij behulpzaam zijn.

Het legt een aantal zaken aan de aanvang van het adviestraject duidelijk vast, waar-

door men minder hoeft te investeren in begeleiding en voortgangscontrole en hier ook

minder afhankelijk van wordt.

Tot slot een punt van overdenking over de resultaat-afspraken die met adviseurs wor-

den gemaakt. Wat opvalt dat men geneigd is om resultaten te omschrijven in termen

van rapportages, terwijl 'neveneffecten' als kennisoverdracht en bewustwording in de

praktijk vaak veel belangrijker worden gevonden. Het verdient aanbeveling om ook

dit type effecten voortaan als resultaat te omschrijven, zodat de adviseur hierop kan

worden aangesproken en afgerekend.

36

7. Resultaten en doorwerking

7.1 Inleiding

Over de doorwerking van externe advisering in publieke organisaties is nog maar

weinig bekend. De aandacht voor externe advisering heeft de neiging te verslappen

nadat het adviestraject met een concreet eindresultaat, bijvoorbeeld een rapport of een

bijeenkomst, is afgesloten. Dat er weinig bekend is over de doorwerking van externe

adviezen, heeft ook iets te maken met het soort adviesopdrachten waarvoor extemen

worden ingehuurd. Zoals uit de inventarisatie van adviesopdrachten al duidelijk werd,

is het merendeel van de onderzochte adviesopdrachten in Hehnond verkennend van

aard. Dat wil zeggen dat externe adviseurs hier zijn gevraagd om een nieuw beleids-

veld in kaart te brengen, beleidsdoelstellingen te formuleren of om voorstellen te doen

voor de oplossing van concrete problemen. Omdat hun werk kortom gericht is op het

ontwikkelen van probleemdefinities en het fonnuleren van beleidsdoelen, zijn externe

adviezen meestal niet direct toepasbaar in concreet beleid. Daardoor is het soms lastig

om de uiteindelijke doorwerking van deze verkennende adviezen te beoordelen. Wat

voor externe adviezen in het algemeen geldt, geldt voor deze verkennende adviezen

nog meer: omdat ze aan het begin van een beleidsproces worden ingezet, is het van

vaak andere factoren afhankelijk of het advies uiteindelijk ook beleidsgevolgen heeft.

De doorwerking van adviezen wordt vaak gezien als een zaak van de opdrachtgever.

Toch is dat natuurlijk niet helemaal het geval. In hoeverre adviesresultaten in de

praktijk worden gebruikt hangt voor een belangrijk deel ook af van de kwaliteit van

het advies: de mate waarin het voldoet aan de gestelde doelen, de bruikbaarheid van

de adviezen en de mate waarin ze door betrokkenen worden onderschreven.

7.2 Doelbereiking: is voldaan aan de doelstelling van het adviestraject?

In de gemeente Hebnond bestaat hierover grote tevredenheid. De inzet en het werk

van externe adviseurs in de gemeente Hehnond wordt in overgrote meerderheid posi-

tief beoordeeld. De meeste opdrachtgevers geven aan dat het externe advies de gestel-

de doelen voldoende heeft gehaald, en vaak zelfs meer dan dat. In slechts twee van de

negentien gevallen worden de uitkomsten van het adviestraject over de gehele linie als

matig beoordeeld. Toch kunnen er enkele vraagtekens worden gesteld bij dit overwe-

gend positieve oordeel. Omdat - zoals in het vorige hoofdstuk is besproken - op-

drachtformulering en resultaatafspraken niet altijd even helder of volledig zijn, is het

niet altijd even duidelijk wat de gestelde doelen nu eigenlijk zijn, waardoor dus ook

niet altijd worden vastgesteld of die wel zijn bereikt. Maar zoals gezegd, in de per-

ceptie van de opdrachtgevers is er in bijna alle gevallen sprake van een sterke mate

van doelbereiking.

37

Beoordeling doelberelking

slecht matig voldoende succesvol zeer

succesvol

Figuur] O. Beoordeling externe advisering

7.3 Bruikbaarheid: zijn de uitkomsten van het advies bruikbaar?

De bniikbaarheid van de adviezen wordt over het algemeen hoog ingeschat. De ad-

viesresultaten kunnen vaak meteen worden ingezet bij het opzetten en ontwikkelen

van gemeentelijk beleidsplannen of het doorvoeren van een reorganisatie. Over de

realiteitswaarde van de adviezen - de mate waarin ze uitvoerbaar zijn in termen van

kosten, organisatiecultuur, -structuur en beschikbaar personeel is men over de gehele

linie tevreden. Een ander aspect van de bruikbaarheid is of de kennis die in het advie-

straject is opgedaan, voor de organisatie behouden blijft. Heeft het advies nieuwe

kennis opgeleverd waarop kan worden voortgebouwd? Met name in de adviesprojec-

ten waarvan wordt verwacht dat ze in de toekomst nog wel vaker zullen voorkomen,

wordt aangegeven dat de kennis die de externe adviseur meebrengt eigenlijk voor de

organisatie zou moeten worden behouden. Ook op dit punt wordt de bruikbaarheid

van het advies goed beoordeeld. In slechts twee gevallen geven opdrachtgevers aan

dat waardevolle kennis die tijdens het adviestraject is opgebouwd, niet voor de orga-

nisatie is behouden. Gelet op het doorgegeven van kennis blijkt dat de bruikbaarheid

van externe advisering zeer positief wordt beoordeeld als gedurende de aanwezigheid

van de externe adviseur ambtenaren in de gelegenheid zijn gesteld om mee te lopen,

mee te denken of over diens schouder mee te kijken. Het blijkt dat de mensen die di-

rect bij de opdracht zijn betrokken in de doorwerking van de opdracht beter 'in de

materie' zitten. Zij hebben als het ware 'door de ogen van de adviseur' naar het vraag-

stuk gekeken en profiteren op die manier van zijn of haar inzichten. Dit is bijvoor-

beeld het geval bij de opdrachten waarin een organisatieverandering op stapel staat en

de externe adviesopdracht eruit bestond in kaart te brengen wat de gevoeligheden en

mogelijkheden van de het verandertraject zijn. Ook in de gevallen waarin de externe

adviseur expliciet binnen is gehaald om nieuwe perspectieven op bestaande proble-

men te ontwikkelen heeft dit direct effect gehad op de betrokken ambtenaren.

38

7.4 Draagvlak: wordt het eindresultaat herkend en gedragen?

Voor de doorwerking van het externe advies is het noodzakelijk dat er hiervoor

draagvlak bestaat bij de betrokken partijen. In Hehnond wordt hier veel belang aan

gehecht. De opdrachtgever, de projectmedewerkers en enkele ambtenaren in de lijn

van de betreffende dienst moeten immers op basis van het advies beleid zien te ont-

wikkelen. Projectmedewerkers en ambtenaren in de lijn geven aan dat het draagvlak

voor het externe advies voor een groot deel afhankelijk van de mate waarin feedback

wordt gegeven. Dit geldt vooral voor projecten waarin een reorganisatie wordt voor-

bereid die een grote impact heeft op de personele bezetting van de betreffende dienst

of de afdeling. Ook wordt aangegeven dat een breed draagvlak onder het personeel

niet altijd mogelijk zal zijn. Met name als het gaat om veranderingen in de manier van

werken of verschuivingen van de focus van de afdeling of dienst zullen er altijd werk-

nemers zijn die externe adviesresultaten afkeuren omdat het een indringende verande-

ring betekent voor hun dagelijkse werkzaamheden. Dit geeft ook dat de beoordeling

van de doorwerking van externe advisering soms helemaal niets met de externe ad-

viesresultaten te maken heeft en wordt veroorzaakt door de aanleiding voor de inzet

van extemen advisering. Tenslotte wordt opgemerkt dat in de beoordeling van de ex-

teme adviesresultaten de opdrachtgevende een doorslaggevende rol heeft. Dat wil

zeggen dat de doorwerking van de externe advisering in sterke mate wordt bepaald

door de (persoonlijke) inbreng en inzet van de opdrachtgevende(n).

7.5 Daadwerkelijke doorwerking: zijn de adviesresultaten uiteindelijk ook ge-

bruikt?

De opdrachtgevers en de projecünedewerkers geven aan dat de uitkomsten van de

onderzoeken en de daarop gebaseerde externe adviezen over het algemeen worden

overgenomen. In vijftien van de negentien gevallen is het advies voor het grootste

deel overgenomen.

Doorwerking

advies overgenomen van advies afgeweken nooit onderwerp

geworden

Figuur 1 1. Doorwerking externe adviezen

In slechts twee gevallen is er voornamelijk van het advies afgeweken, in twee andere

gevallen is het advies uiteindelijk van tafel verdwenen. Bij deze vier adviesopdrach-

ten, waarvan de doorwerking achteraf als onvoldoende kan worden beoordeeld, was

een bedrag gemoeid van fl. 184.420 (£ 83.686,-). In drie van deze gevallen had dit te

39

maken met het feit dat tijdens het adviestraject onvoldoende kon worden ingespeeld

op gewijzigde feiten en omstandigheden, waardoor het adviesresultaat uiteindelijk

weinig betekenis had. Bij het vierde geval wordt de geringe doorwerking achteraf ge-

weten aan het ontbreken van heldere afspraken over de gewenste resultaten, waardoor

het te weinig bruikbare resultaten opleverde.

7.6 Conclusies

De doorwerking van externe advisering - de mate waarin de adviesresultaten bruik-

baar zijn en ook gebruikt worden - kan in Helmond over de gehele linie met een vol-

doende worden beoordeeld. In de meeste gevallen worden de vooraf gestelde doelen

bereikt (voorzover deze duidelijk en concreet omschreven zijn) en worden de externe

adviezen als bruikbaar beoordeeld en uiteindelijk ook overgenomen in beleids- of or-

ganisatieontwikkelings-processen. Van slechts enkele adviezen wordt de doorwerking

achteraf als onvoldoende beoordeeld. In de meeste gevallen had dit te maken met ge-

brekláge mogelijkheden om tijdens het adviestraject in te spelen op nieuwe inzichten,

feiten en omstandigheden. Zoals hiervoor al is gezegd, is er hier inmiddels een oplos-

sing voor gevonden door adviesopdrachten vaker te faseren in verschillende deelop-

drachten. De verwachting is dat dit de doorwerking van externe adviezen ten goede

zal komen.

40

8. Evaluatie en verantwoording

8.1 Inleiding

De inzet van externe adviseurs voltrekt zich volgens velen in een politiek-bestuurhjk

schemergebied, waardoor het onduidelijk is wat de inzet van externe adviseurs nu

concreet oplevert en hoe dit zich verhoudt tot de gemeentelijke beleids- en bedrijfs-

voering. Deze impressie vindt zijn achtergrond in het gegeven dat de inzet van exter-

ne adviseurs geen gelijke tred heeft gehouden met de ontwikkeling van verantwoor-

dingsmechanismen. Zo lang externe adviseurs incidenteel worden ingehuurd is dat

geen probleem, maar nu het ernaar uitziet dat externe advisering een vast onderdeel is

geworden van de gemeentelijke beleids- en organisatiepraktijk, wordt het gebrek aan

evaluatie, documentatie en verantwoording over externe advisering als een gemis er-

varen. Dit onderzoek in opdracht van de Hehnondse rekeningcommissie is een voor-

beeld van de gegroeide behoefte aan meer informatie over praktijk van externe advi-

sering, net zoals gelijksoortige onderzoeken in andere gemeenten.

8.2 Evaluatie: is het externe adviestraject geëvalueerd?

In Hehnond wordt er over het algemeen weinig aandacht besteed aan de evaluatie van

adviestrajecten. Na afronding van een adviestraject verschuift de aandacht meteen

naar de implementatie van de adviezen. Hierdoor wordt een kans gemist om leererva-

ringen te ontwikkelen met externe adviestrajecten. De kans is hierdoor niet uitgesloten

dat tekortkomingen op het gebied van begeleiding en voortgangscontrole zich blijven

herhalen. Desondanks kan er een duidelijke leerervaringen worden opgetekend: veel

ambtelijke opdrachtgevers zijn tot het inzicht gekomen dat opdrachten voortaan vaker

gefaseerd moeten worden, zodat de opdrachtgever beter grip houdt op het adviestra-

ject en gemakkelijker kan bijsturen als nieuwe inzichten, feiten of omstandigheden dat

verlangen.

8.3 Financiële randvoorwaarden: is de externe advisering binnen het vastge-

stelde budget gebleven?

Voor zover kan worden nagegaan, zijn de externe adviestrajecten binnen de gestelde

budgettaire kaders gebleven. Bij veel externe adviestrajecten ontbreekt informatie

hierover. Omdat projectleiders meestal worden afgerekend op projectbudgetten, kan

achteraf niet altijd duidelijk worden vastgesteld welk deel hiervan voor externe advi-

sering bestemd was en of dit ook toereikend was.

8.4 Documentatie: is de inhoud en het verloop van het adviestraject gedocu-

menteerd?

Als de inzet van een externe adviseur achteraf wordt geëvalueerd, zijn de resultaten

hiervan niet terug te vinden in een rapportage. Evaluatieresultaten kunnen hierdoor

niet door anderen worden benut. In Helmond is het niet gebruikelijk om een docu-

mentatie aan te leggen van externe adviestrajecten. Het in Hoofdstuk 4 besproken ad-

viestraject rondom het Waterplan is in dit opzicht dus geen uitzondering. Door het

41

ontbreken van documentatie kan moeilijk verantwoording worden afgelegd over de

gemaakte keuzes en overwegingen tijdens het adviestraject, en kunnen de opgedane

leerervaringen moeilijk worden gedeeld met anderen. Gezien het personeelsverloop

op de verschillende afdelingen, wordt het ontbreken van documentatie in toenemende

mate een probleem. Met het vertrek van een medewerker, verdwijnt ook waardevolle

informatie over ervaringen met adviseurs en adviestrajecten. Het opstellen van een

database waarin in een vast format het procesverloop en de evaluatie van het advies-

trajecten beschikbaar wordt, zou een oplossing kunnen zijn voor de genoemde pro-

blemen. Het delen van kennis over externe advisering hoeft zich niet te beperken tot

de gemeente Helmond. Kennis en ervaring met de inzet van extemen kunnen ook met

andere gemeenten en overheidsorganisaties worden gedeeld. Daarbij kan eveneens

worden gedacht aan gemeenschappelijke databases, maar regeknatig contact met col-

lega's in den lande over de tarieven en ervaringen met soortgelijke projecten is even

goed denkbaar.

8.5 Financiële verantwoording: zijn de kosten van externe advisering helder en

overzichtelijkfi'nancieel verantwoord?

Zoals in het tweede hoofdstuk al is aangeduid, waren de kosten die verbonden zijn

met externe adviseurs niet altijd direct in de gemeentelijke rekening terug te vinden.

Voor een belangrijk deel vloeit uit het integraal management, waarvoor enige tijd ge-

leden is gekozen. Afdelingshoofden of projectleiders worden afgerekend op het halen

van doelstellingen en fmanciële afspraken, ongeacht de vraag of er hiervoor gebruik is

gemaakt van externe adviseurs en of deze inzet succesvol is geweest. Hierdoor ont-

breekt globale informatie over het totale bedrag dat met externe advisering gemoeid is

en ontwikkelingen die zich hierin voltrekken. In de gemeente Zwijndrecht, waar de

rekenkainer-commissie hetzelfde probleem constateerde, is de aanbeveling gedaan om

de kosten van externe bureaus voortaan ongesplitst op één boekingsnummer te ver-

antwoorden. Deze aanbeveling zou in Hehnond overgenomen kunnen worden.

8.6 Conclusies

De evaluatie en verantwoording van externe adviestrajecten schieten in Helmond op

veel punten tekort. Een uitgebreide evaluatie blijft veelal achterwege, waardoor er

geen lessen en leerervaringen kunnen worden ontwikkeld op het gebied van externe

advisering. Een goede documentatie van adviestrajecten ontbreekt meestal. Voor zo-

ver er lessen zijn getrokken en leerervaringen zijn opgedaan, kunnen deze hierdoor

niet worden gedeeld. Ervaringen met adviestrajecten en adviseurs zijn sterk verbon-

den met individuele opdrachtgevers en zijn hierdoor niet voor anderen toegankelijk.

Datzelfde geldt ook voor de fmanciële verantwoording over externe advisering. Deze

vindt momenteel vooral plaats op het niveau van afdelingen of projecten. Er ontbreekt

hierdoor een gemeentebreed overzicht van de begrote en werkelijk gemaakte kosten

van externe advisering. Een andere wijze van financiële verantwoording, waarbij de

kosten van externe adviseurs ongesplitst op één boekingsnummer worden verant-

woord, zou zo'n overzicht vergemakkelijken.

Om de ervaringen met adviestrajecten, adviesbureaus en adviseurs te kunnen delen,

zou het opstellen van een database kunnen worden overwogen. Lessen en leerervarin-

42

gen die in adviestrajecten zijn opgedaan, kunnen zo voor de gehele organisatie (en

eventueel ook andere overheidsorganisaties) toegankelijk worden gemaakt.

43

9. Samenvattend oordeel

9.1 Inleiding

Door het CRBI van de Universiteit van Tilburg is onderzoek gedaan naar de inzet van

externe adviseurs in de gemeente Hebnond. Het onderzoek moest leiden tot een sa-

menvattend oordeel over het totale beleid van de gemeente Hehnond inzake externe

adviezen en moest tevens een rol moeten spelen in de toekomstige beoordeling, afwe-

ging en doorwerking van externe advisering. Daarbij is ervoor gekozen het onderzoek

te beperken tot adviesopdrachten van fl. 25.000,- (E 11.345,-) en meer die onder eigen

professionele verantwoordelijkheid van de adviseur zijn verricht. In samenspraak met

de opdrachtgever - de rekeningcommissie van de Hebnondse gemeenteraad - zijn de

volgende onderzoeksvragen vastgesteld.

1. Wat zijn de afwegingen voor de inzet van externe adviseurs?

2. Hoe speelt de doorwerking van adviestrajecten in de organisatie een rol bij de

beoordeling ervan?

3. Hoe kunnen/moeten de kosten van externe adviseurs worden beoordeeld?

Voor de beantwoording van deze vragen is gebruik gemaakt van een toetsingskader

dat speciaal voor dit onderzoek is ontwikkeld. Dit toetsingskader bevat een groot

aantal criteria die betrekking hebben over de verschillende fasen van externe advise-

ring:

l' fase: de overwegingen en uiteindelijke keuze om een externe adviseur in te zetten;

2' fase: de omgang en begeleiding van de externe adviseurs tijdens hun opdracht;

ef

3 ase: de waardering van de effecten en doorwerking van het uiteindelijke advies.

4' fase: de evaluatie en verantwoording van het adviestraject.

Dit hoofdstuk brengt de oordelen over iedere fase in het adviestraject bijeen.

9.2 De inzet van externe adviscurs: achtergronden en beweegredenen

De overweging om een opdracht uit te besteden aan externe adviseurs komt over het

algemeen zorgvuldig tot stand. Toch kunnen er bij een aantal van deze overwegingen

enkele kritische kanttekeningen worden geplaatst. Allereerst wordt er bij de keuze

voor externe vervulling van de adviesopdracht vaak onvoldoende rekening gehouden

met de vraag of de adviesbehoefte eenmalig is. Indien dat niet het geval is, zouden

structurele oplossingen zoals bijvoorbeeld het aantrekken en trainen van personeel

meer voor de hand liggen. Veel extern advies hangt samen met nieuwe beleidsonder-

werpen (gedecentraliseerde taken) en nieuwe beleidspraktijken (zoals interactief be-

leid) die niet eerunalig zijn. De overweging om naar structurele oplossingen te zoe-

ken, is in dit onderzoek desondanks niet aan het licht gekomen. Ook is het niet duide-

lijk of met het externe advies is toegewerkt naar zo'n structurele oplossing. Het hier-

door niet uitgesloten dat vaker een beroep wordt gedaan op externe adviseurs is dan

strikt genomen noodzakelijk is.

44

Een ander punt van overdenking betreft het kwantitatieve (en kwalitatieve) perso-

neelstekort, die vaak een achtergrond is om externe adviseurs in te huren. Door het

grote verloop van personeelsleden op sommige afdelingen verdwijnt niet alleen

menskracht, maar ook expertise. De inhuur van externe adviseurs raakt hier aan de

grenzen van het gemeentelijke personeelsbeleid.

9.3 Het adviestraject: begeleiding en voortgangscontrole

De begeleiding en voortgangscontrole van externe adviezen bli ken in Hehnond op

een aantal punten tekort te schieten. Het eerste punt van kritiek betreft de aanbeste-

dingsprocedure. In veel gevallen vindt er geen zorgvuldige selectie plaats van externe

adviseurs. Er wordt meestal niet om meerdere offertes gevraagd. Ook worden er nau-

welijks vergelijkingen gemaakt met vergelijkbare opdrachten op andere afdelingen of

in andere gemeenten. Het is daardoor meestal niet duidelijk of de gemeente Hehnond

wel de beste adviseur tegen de scherpste prijs heeft gecontracteerd. Een ander punt

van kritiek betreft de opdrachtformulering. In de meeste gevallen wordt de opdracht

zelfstandig geformuleerd. Van de mogelijkheid om samen met de externe adviseur de

opdrachtinhoud vast te stellen, wordt weinig gebruik gemaakt. Men kiest er meestal

voor om te starten met een ruim omschreven opdracht, die aan de adviseur ruimte laat

om die later naar eigen inzicht in te vullen. Op zich is dit geen probleem, zolang er

sprake is van een intensieve begeleiding en voortgangscontrole. In de praktijk laat die

echter nogal eens te wensen over. Zo ontbreekt het vaak aan goede afspraken over

terugkoppeling van tussentijdse adviesresultaten. Ook blijkt het niet altijd eenvoudig

om tijdens het adviestraject bij te sturen. Als nieuwe inzichten, feiten of omstandighe-

den dat verlangen, blijkt het niet altijd mogelijk de bakens te verzetten. Vooral advie-

strajecten die onderwerp zijn ambtelijke of politiek-bestuurlijke compromissen, laten

zich lastig veranderen. Een positief punt is dat de betrokken opdrachtgevers zelf al

een oplossing voor deze problemen hebben gevonden. De laatste ti d worden - met

name grotere en meer complexe - adviestrajecten gefaseerd, waardoor de gemeente

na iedere tussenrapportage de handen vrij heeft om (eventueel met andere adviseurs)

nieuwe afspraken te maken over het vervolgtraject.

Desondanks zou het aanbeveling dienen om - zeker bij adviestrajecten die vanwege

hun geringe omvang of doorlooptijd moeilijk gefaseerd kunnen worden - om meer te

investeren in een adequate opdrachtformulering. Daarbij wordt er eerst het probleem

gedefinieerd waarvoor een oplossing wordt gevraagd en vervolgens de opdracht die

hieruit kan worden afgeleid. Zoals gezegd kunnen adviseurs hierbij behulpzaam zijn.

Het legt een aantal zaken aan de aanvang van het adviestraject duidelijk vast, waar-

door men minder hoeft te investeren in begeleiding en voortgangscontrole en hier ook

minder afhankelijk van wordt.

Tot slot een punt van overdenking over de resultaatafspraken die met adviseurs wor-

den gemaakt. Wat opvalt dat men geneigd is om resultaten te omschrijven in termen

van rapportages, terwijl 'neveneffecten' als kennisoverdracht en bewustwording in de

praktijk vaak veel belangrijker worden gevonden. Het verdient aanbeveling om ook

dit type effecten voortaan als resultaat te omschrijven, zodat de adviseur hierop kan

worden aangesproken en afgerekend.

9.4 Resultaten en doorwerking

45

De doorwerking van externe advisering - de mate waarin de adviesresultaten bruik-

baar zijn en ook gebruikt worden - kan in Helmond over de gehele linie met een vol-

doende worden beoordeeld. In de meeste gevallen voldoen de adviesresultaten aan de

vooraf gestelde doelen (voorzover deze duidelijk en concreet omschreven zijn) en

worden ze als bruikbaar beoordeeld en uiteindelijk ook overgenomen in beleids- of

organisatieontwikkelings-processen. Van slechts enkele adviezen wordt de doorwer-

king achteraf als onvoldoende beoordeeld. In de meeste gevallen had dit te maken met

gebrekkige mogelijkheden om tijdens het adviestraject in te spelen op nieuwe inzich-

ten, feiten en omstandigheden. Zoals hiervoor al is gezegd, is er hier inmiddels een

oplossing voor gevonden door adviesopdrachten vaker te faseren in verschillende

deelopdrachten. De verwachting is dat dit de doorwerking van externe adviezen ten

goede zal komen.

9.5 Evaluatie en verantwoording

De evaluatie en verantwoording van externe adviestrajecten schieten in Helmond

nogal tekort. Een uitgebreide evaluatie blijft veelal achterwege, waardoor er geen les-

sen en leerervaringen kunnen worden ontwikkeld op het gebied van externe advies-

trajecten. Een goede documentatie van adviestrajecten ontbreekt. Voor zover er lessen

zijn getrokken en leerervaringen zijn opgedaan, kunnen deze niet worden gedeeld.

Ervaringen met adviestrajecten en adviseurs zijn sterk verbonden met individuele op-

drachtgevers en zijn hierdoor niet voor anderen toegankelijk. Datzelfde geldt ook voor

de financiële verantwoording over externe advisering. Deze vindt momenteel vooral

plaats op het niveau van afdelingen of projecten. Er ontbreekt hierdoor een gemeente-

breed overzicht van de begrote en werkelijk gemaakte kosten van externe advisering.

Een andere wijze van financiële verantwoording, waarbij de kosten van externe advi-

seurs ongesplitst op één boekingsnummer worden verantwoord, zou zo'n overzicht

vergemakkelijken. Om de ervaringen met adviestrajecten, adviesbureaus en adviseurs

te kunnen delen, zou het opstellen van een database kunnen worden overwogen. Les-

sen en leerervaringen die in adviestrajecten zijn opgedaan, kunnen zo voor de gehele

organisatie (en eventueel ook andere overheidsorganisaties) toegankelijk worden ge-

maakt.

46

10. Epiloog: naar een protocol?

De onduidelijkheid die er bestaat over de inzet van externe adviseurs, de resultaten die

zij bereiken en de kosten die ermee gemoeid zijn, leidt tot de behoefte aan een betere

politieke controle hierop. Dit doel kan langs verschillende wegen worden bereikt: het

stellen van regels vooraf of het afleggen van verantwoording achteraf.

Regels en richtlijnen

Een eerste strategie om grip te krijgen op de inzet van externe adviseurs, is het vooraf

stellen van gedragsregels en richtlijnen. Indien gekozen wordt voor het opstellen van

een protocol voor de inzet en begeleiding van externe adviseurs, zouden de volgende

aandachtspunten daarin kunnen worden opgenomen.

Inzet:

¿ Verantwoording inzetten externe advisering?

¿ Aanvragen offerte(s)

¿ Helderheid offertes

¿ Open ruimtes in offerte

¿ Vergelijking prijs-kwaliteit andere overheidsorganisaties

¿ Transparantie in besluitvorming over de inzet van externe advisering

¿ Verantwoording keuze voor extern adviesbureau of adviseur

Begeleiding en voortgangscontrole

¿ Fasering van het adviesproces

¿ Keuzemomenten in adviesproces voor Gemeenteraad, college of MT

¿ Feedback ambtelijk apparaat

¿ Explicitering leerproces

¿ Juridische controle contract

¿ Vooraf resultaten vastleggen

¿ Feedback opdrachtgever op resultaten

Resultaten en doorwerking

¿ Taakuitbreiding implementatie adviesresultaten?

¿ Begeleiding inzetten resultaten in praktijk?

¿ Vervolgopdrachten?

Evaluatie en verantwoording

¿ Finale resultaatverantwoording? (en aan wie)

¿ Evaluatie, intern en extern

¿ Docwnentatie procesverloop en evaluatie-uitkomsten

¿ Financiële verantwoording

Het voordeel van zo'n protocol is dat er hierdoor een helder toetsingskader is waaraan

de inzet, begeleiding en resultaten van externe advisering kunnen worden beoordeeld.

Hier tegenover kan worden aangevoerd dat gedragsregels voor het inhuren van exter-

ne expertise slechts schijnzekerheden bieden. Een nadeel van protocollen is immers

dat ze kwetsbaar zi n voor de bestuurlijke en maatschappelijke dynamiek waarin vaak

een beroep wordt gedaan op externe adviseurs. Zoals ook de Hehnondse praktijk laat

zien, opereren adviseurs en adviesbureaus vaak in de frontlinie van politiek-

47

bestuurlijke, organisatorische of maatschappelijke veranderingen, waardoor hun inzet

zich niet zo gemakkelijk in regels laat vangen. Onderzoek in de gemeente Zwijnd-

recht liet zien dat de bestaande gedragsregels voor de inzet van extemen onvoldoende

worden nageleefd. Het omzeilen van richtlijnen is relatief eenvoudig door pro forma

aan een aantal vereisten te voldoen.

Afliankefijk van hun status kunnen protocollen natuurlijk ook worden ingezet als

richtlijn voor zorgvuldig handelen: een checklist met vuistregels voor opdrachtgevers

die relatief eenvoudig kan worden aangevuld en aangepast als voortschrijdend inzicht

of nieuwe ontwikkelingen dat nodig maken.

Transparantie en verantwoording

Een heel andere strategie om meer grip te krijgen op de inzet van externe adviseurs, is

het verbeteren van de verantwoording hierover. Zoals in hoofdstuk 8 is aangegeven,

kan er worden gewerkt aan meer transparantje, waardoor een betere verantwoording

mogelijk over de keuzes die in het adviestraject zijn gemaakt. Deze kunnen dan ach-

teraf op doehnatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid worden getoetst, waardoor

lessen en leerervaringen op het gebied van externe adviestrajecten zich gemakkelijker

kunnen ontwikkelen en verspreiden.

48

BIJLAGE 1: LITERATUURLIJST

Gemeente Bergen op Zoom, Commissie Beleidsevaluatie, Van Raad tot Daad.

Evaluerend onderzoek naar de inschakeling van externe adviseurs, Bergen op Zoom,

1999

Gemeente 's-Hertogenbosch, Effectieve adviseurs: een onderzoek van de

Commissie voor Effectiviteitsonderzoek naar de effectiviteit van ingehuurde

adviseurs, 's-Hertogenbosch, 200 1.

Gemeente Rotterdam, Protocol, te volgen bij de inschakeling van externe advi-

seurs en interim-managers bij de gemeente Rotterdam, Rotterdam, 2000

Gemeente Zwijndrecht, Rapport van de rekenkamercommissie over de inzet

van externe bureaus, Zwijndrecht, 2001

GroenLinks, De staatsgreep van de zesde macht, Wetenschappelijk bureau Groen-

Links, Den Haag, 2001

Hout, E.J.Th. van, B. Foederer, De inzet van externe adviseurs, in: Bestuursweten-

schappen, no l., 2001

Hout, E.J.Th. van, Interim-management bij de rijksoverheid. Tijd en transitoriteit in

beleid en organisatie, Eburon, Delft, 2001

Jonker, J., In termen van beelden, een kwalitatief onderzoek naar het ontstaan van

adviesrelaties. Assen, 1993.

Staute, J., Het consultancy rapport: over falende managers en inhalige adviseurs,

Amsterdam, 1998.

SGBO, 4dvies: koop verstandig in. Tips voor gemeenten bij het inhuren van externe

expertise, VNG, Den Haag, 2000

49

Bijlage 2. Beschrijvingen externe adviesopdrachten gemeente

Helmond 1995-2000

Rapporthoreca-beheerinhetSpeelhuisendeGaviolizaal(1998)fl.26.200

Opdrachtgever: Bestuursdienst, afdeling Kunst en Cultuur

Adviesbureau: Raad & Daad Horeca-Advies te Eindhoven

De horeca-exploitatie van 't Speelhuis vormt sinds jaren een bron van zorg. Meerdere

ondernemers hebben op basis van een pachtovereenkomst getracht de zaak rendabel

te exploiteren. De formules restaurant, café en een dépendance-constructie leverden

voor de betrokken exploitanten onvoldoende rendement op. Het gevolg was dat j aar-

lijks terugkerende verliezen moesten worden afgedekt met gemeentemiddelen. Terza-

ke is door de gemeente het advies ingewonnen van het horeca-adviesbureau "Raad en

Daad".

* Integraal huisvestingsplan Onderwijs 1996-2018 (1996) fl. 89.300,-

Opdrachtgevende dienst: Dienst Algemeen Welzijn, afdeling Onderwijs

Adviesbureau: ICS Adviseurs te Eindhoven

In het Integraal Huisvestingsplan (IHP) wordt de ontwikkeling van de huisvesting van

alle scholen geanalyseerd en worden voorstellen aangedragen voor optimalisatie van

de huisvestingssituatie en oplossing van knelpunten. Het W richt zich op de lange

termijn en is globaal van opzet. Het IHP zal als basis gaan dienen voor het

gemeentelijk onderwijshuisvestingsbeleid, als richtinggevend kader voor de

ontwikkeling van de huisvesting op lange tennijn. Het IBP is daarom geen statisch

eenmalig vastgesteld document, maar een periodiek te actualiseren processtuk, dat

ingegeven wordt door onderwijskundige ontwikkelingen en actuele prognoses.

0 OpstellenintegralestructuurvisieCentrum (1999)fl.2.000.000,--

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsontwikkeling, afdeling Ruimtelijke Orde-

ning

Adviesbureau: Bureau BVR te Rotterdam

Aan BVR is de vraag gesteld om de gemeente Helmond te helpen een proces in gang

te zetten dat moet leiden tot het veroveren van de centrwnpositie van Hehnond.

Daarbij liggen er accenten op locale en regionale koopkrachtbinding, functionele

verbreding, imagoversterking en verbetering van de bereikbaarheid. De rol van BVR

richt zich met name op het toetsen van het huidige beleid, het maken van een

integratieslag tussen verschillende beleidssectoren en het maken van een vertaalslag

naar de concrete realisering en uitvoering. Uitgangspunt daarbij is dat zoveel mogelijk

gebruik gemaakt wordt van kennis en inzichten die binnen en buiten het bestuurlijk en

ambtelijk apparaat aanwezig is. Om de direct betrokkenen en belanghebbenden bij het

integrale proces te betrekken ligt in het plan van aanpak een sterk accent op het

organiseren van een open planproces.

* Kerntakendiscussie (1999)fl. 56.000,-

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Financiën en Belastingen

50

Adviesbureau: VB Deloitte & Touche

Aan VB Deloitte & Touche is gevraagd het politiek-bestuurlijk traject van de

kemtakendiscussie op te zetten en te begeleiden

0 Onderzoekonderhoudsbudgetwegeninrelatietotareaal(1998)fl.65.682,-

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsbeheer, afdeling Beheer

Adviesbureau: Grontmij te Houten

Aan de hand van normkosten is onderzocht de relatie tussen het areaal in de gemeente

Hehnond en de benodigde budgetten om het beheer en onderhoud op een adequaat

c.q. minimaal niveau te kunnen uitvoeren.

* Rapportadvieskantoorautomatisering(1996)fl.38.400,-

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Informatie (Afdeling Automatisering)

Adviesbureau: Sitnac Telematica te Veldhoven.

De opdracht behelst het samenstellen van een rapport waarin de functionele keuzes en

een invoeringsplan voor de kantoorautomatisering binnen de gemeente Hehnond be-

schreven worden.

0 Onderzoekfacility-pointBZOB(1996)fl.26.000,--

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsontwikkeling, afdeling Economische Za-

ken

Adviesbureau: BRO Adviseurs te Vught

In het Masterplan voor het bedrijventerrein Zuidoost-Brabant is aangegeven dat voor

Het versterken van het vestigingsmilieu een facility-point op het bedrijventerrein

wenselijk is. Het aanbieden van een zo breed mogelijk collectief dienstenpakket met

als doel een evenwicht van het BZOB en kostenbesparing op de overhead van

afzonderlijke bedrijven speelt hierbij een belangrijke rol. Aan BRO is opdracht

verleend het idee van het facility-point om te zetten in een concreet plan.

Het plan moet kunnen dienen voor:

- interne besluitvonning inzake de realisatie van het facility-point;

- overleg en onderhandeling met marktpartijen voor de realisering van het gehele

complex;

- acquisitie-ondersteuning.

0 Onderzoek Stichting Welzijnsbevordering Helmond (1 998) fl. 91.650, --

Opdrachtgevende dienst: Dienst Algemeen Welzijn, afdeling Sport en Welzijn

Adviesbureau: PVK Advies te Groningen

Doel van het onderzoek: doorlichting van de Stichting Welzijnsbevordering Hehnond

(SVM). Reden hiertoe was het volgende. Nieuwe ontwikkelingen in het sociaal-

cultureel- en opbouwwerk nopen tot een heroverweging van producten die de SV;H

levert. Bovendien kampt de instelling met financiële problemen die vooral

veroorzaakt worden door loon- en prijsstijgingen en waarbij voortdurend een beroep

op de gemeente wordt gedaan om de tekorten "aan te vullen". Centrale vraagstelling

van het onderzoek is: " welke welzijnsproducten heeft Hehnond nu en in de toekomst

nodig". Deze vraag is in een zevental deelvragen gesplitst:

5 1

welke producten levert de SWH op dit moment en wat is de kwaliteit hiervan?

sluiten de producten aan bij de omvang en problematiek van Helmond?

welke welzijnsproducten zijn minder nodig en kunnen worden gemist?

welke welzijnsproducten zouden prioriteit moeten krijgen?

wat is het rendement van de producten en hoe kan dat meetbaar worden gemaakt?

in hoeverre past de sectorale organisatiesüuctuur van de SWH bij het wijkgerichte

werken en op welke punten is de aanpassing nodig?

in hoeverre is de instelling in staat om outputgericht te werken?

Ontwikkelingen GGD en lokale gezondheidsbeleid (1996) fl. 30.315, --

Opdrachtgevende dienst: Dienst Algemeen Welájn

Adviesbureau: ODRP te Den Haag

De gemeente subsidieert de regionale GGD. Mede vanuit de budgetsubsidieringscy-

clus wenst de gemeente een helder beeld te krijgen van de wettelijk verplichte taken

en de facultatieve GGD-taken. Daarnaast wil de gemeente een indruk krijgen van de

doebnatigheid en de prijs-kwaliteitverhouding van de door de GGD aangeboden pro-

ducten. Bij de gemeente bestaat de indruk dat een deel van de GGD-projecten zich

mogelijk onttrekt aan de politieke besluitvonning. De gemeente wil daarom zelf vorm

geven aan haar eigen lokale gezondheidsbeleid.

* Studiehoofdwegenstructuur(1999)fl.410.000,--

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsontwikkeling, afdeling RO

Adviesbureau: DHV

Onderzoek naar verkeerskundige ontsluiting van Helmond, waarbij een integrale

benadering wordt gehanteerd. Hierbij wordt niet gekeken alleen naar

verkeerskundige aspecten; ook worden andere toetsingscriteria gehanteerd.

* Subsidie-onderzoek Task-Forcefl. 36.520,-

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst,

Adviesbureau: PNO Consultants

Onderzoek naar subsidiemogelijkheden voor activiteiten en projecten in Binnenstad-

Oost, centrum ontwikkeling, schouwburg, ondertunneling Traverse en projecten in de

categorie onderwijsinfrasüuctuur en toekomstige ontwikkelingen. Het onderzoek

heeft geleid tot een rapport waarin per activiteit en project de relevante subsidierege-

lingen zijn aangegeven en een inschatting is gemaakt van de subsidiekans.

0 Toeristisch-RecreatieflOntwikkelingsplan Helmond-Centrum (1995)fl. 58.750,--

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Beleidsondersteuning en

Communicatie

Adviesbureau: De Vries & Hopman Partners,

Versterking van het toeristisch-recreatieve product Hehnond-Centrum, wat moet lei-

den tot:

- verbetering van de economische structuur van de stad;

- verbetering van de beeldvorming/het imago van de stad Helmond;

- intensivering van de economische koopstroom;

- toename van de werkgelegenheid

52

0 Opstellen Verkeersveiligheidsplan (1996)fl. 47.000,-

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsontwikkeling, afdeling Ruimtelijke

Ordening

Adviesbureau: Goudappel Coffeng te Deventer

In de gemeente Hebnond is de afgelopen jaren al veel aandacht besteed aan de ver-

keersveiligheid. Deze aandacht heeft zich ondermeer geconcentreerd op maatregelen

voor de fiets, de aanleg van rotonden en snelheidsremmende maatregelen. Om het te

voeren verkeersveiligheidsbeleid een bredere basis te geven, bestond behoefte aan een

verkeersveiligheidsplan. Dit verkeersveiligheidsplan heeft als primair doel het creëren

van een beleidsplan voor het te voeren verkeersveiligheidsbeleid.

Dit doel is meervoudig:

- het is gericht op het op korte tennijn oplossen van de grootste knelpunten

- het biedt een kader voor de lange termijn, op grond waarvan vanuit de 'Duur-

zaam-Veilig-principes', gewenste of reeds geplande

infrastructuurtnaatregelen op het hoofdwegennet en in de verblijfsgebieden ont-

worpen en uitgevoerd kunnen worden

- het verbeteren van de verkeersveiligheid door gedragsbeinvloeding (educatie) en

door mobiliteitsbefnvloeding

Waterplan 2000-2004 (1999) fl. 93.412, --

Opdrachtgevende dienst: Dienst Stadsbeheer, afdeling Beheer

Adviesbureau: Grontmij te Houten

Doel van het opstellen van een waterplan is het bieden van een uitgewerkte visie

waarin wordt aangegeven welke plaats het water nu en in de toekomst in Helmond

kan innemen en wat daarbij momenteel als gewenste ontwikkeling wordt gezien.

Aan de hand van een viertal thema's zijn ideeën voor de situatie in Hehnond gein-

ventariseerd en ontwikkelingen geschetst. De thema's waren:

- Wat willen we met het regenwater?

- Watematuur in de stad?

- Het water weer terug in de stad?

- Beheerst water?

9 Implementatieplan nieuwfinancieel systeem (1998) fl. 112.500, -

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Financiën, Belastingen en Fa-

cilitaire Zaken

Adviesbureau: FinAce te Amsterdam

Het opstellen van een plan van aanpak voor de vervanging van het voormalige

fmancieel systeem. Het plan van aanpak bevat de volgende onderdelen:

- projectinrichting en ondersteuning;

- communicatieplan;

- defmitie huidige situatie;

- defiffitie gewenste situatie;

- verkenning pakketrnarkten ( long- en shortlist);

- maken van pakketkeuze (advies).

53

* Herinrichten processen Dienst Stadsontwikkeling (1 999) fll. 250.000,-

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Informatie

Adviesbureau: IMM-consult

Bij de dienst Stadsontwikkeling bestaat de behoefte aan een evaluatie en herinrichting

van de bedrijfsprocessen. Doel hiervan is te bepalen of de huidige inrichting van de

organisatie en processen nog voldoet aan de eisen die eraan gesteld moeten zijn. De

gewenste mate van klantgerichtheid, flexibiliteit en kwaliteit zijn daarbij de

belangrijkste criteria. Deze evaluatie moet resulteren in een aanpak om waar nodie, en

gewenst de kwaliteit van de organisatie en processen, en hiermee de meetbare

kwaliteit van de output en de efficiency, te verhogen.

* Heroverweging organisatiestructuur Dienst Stadsbeheer (1 995) fl. 88. 000, -

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Infonnatie

Adviesbureau: ODRP te Den Haag

Het onderzoek betreft het ontwerpen van een op de huidige ontwikkelingen en wensen

toegesneden organisatieconcept. Het was een indicatief onderzoek naar de benodigde

capaciteit, gerelateerd aan de opgedragen taken en het aangegeven prestatieniveau.

9 Evaluatie en keuzeproces telecommunicatievoorzieningen (1998)fl.27.025,-

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en In-

formatie

Adviesbureau: Obennan Telecom Management Consultants

te Den Haag

De gemeente heeft in 1998 een nieuw telefoonsysteem gekozen en ingevoerd ter

vervanging van een bestaande telefonie-infrastructuur. Het eindresultaat van het

keuzeproces na invoering heeft bij de gemeente een aantal knelpunten opgeleverd en

vragen opgeroepen, die men beantwoord wil zien.

De vragen betreffen:

- welke technische elementen ontbreken of zijn onvoldoende ingevuld met de in-

stallatie in het licht van goed vakmanschap en de continiiiteit van de geïnstalleerde

infrastructuur?

- wat moet er gebeuren om de infrastructuur beter uit te nutten, te beheersen en voor

de gebruikers efficiënter in te zetten?

- sluit het functionele bestek aan bij wat de gemeente wil (wilde), zou mogen ver-

wachten?

- is het keuzeproces correct verlopen, zo nee op welke punten en wat is de mogelij-

ke oorzaak hiervan?

Project implementatie kantoorautomatisering (1997)fl. 99.875,--

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Informatie

Adviesbureau: Conink Consultants te Zwolle

Binnen de gemeente is behoefte ontstaan aan het vernieuwen van de bestaande infor-

matievoorziening. Hierbij wordt gedacht aan vernieuwingsprocessen in de kantoor-

54

automatisering, de aanschaf en aanleg van een glasvezelnetwerk en de aanschaf en

aanleg van een intern bekabelingnetwerk. Opdracht was hiertoe de mogelijkheden te

verkennen en een concrete aanzet te geven.

Managementdiagnose uitkeringsgerechte taken (199611997)fl. 80.000,-

Opdrachtgevende dienst: Dienst Algemeen Welzijn

Adviesbureau: Bestuur en Management Consultants (BMC) te Leusden

Doel van het onderzoek is te komen tot een toetsing van de huidige werkwijze van de

Dienst Algemeen Welzijn van de gemeente Hebnond. Door middel van een globale

toets dient te worden aangegeven of gelet op de invoering van de Abw en de in het

kader hiervan uit te voeren taken, de huidige organisatiestructuur en de taak- en

verantwoordelijkheidsverdeling nog optimaal (efficiënt en effectief) is.

In dit kader wordt daarom aandacht geschonken aan:

- de effectiviteit van de werkprocessen in de organisatie. Hierbij is gelet op zaken

als werkbeheersing en de voortgangscontrole, de procesgang, werk-verdeling,

standaardisatie van de werkprocessen, procedurebeschrijvingen en functieschei-

ding.

- op welke wijze kan een bedrijfsmatige uitvoering worden gerealiseerd, mede gelet

op de eisen die vanuit de wettelijke kaders worden gesteld. Hierbij is gekeken naar

de beleidsvoorbereiding, de administratieve organisatie en de verificafie en valide-

ring van gegevens.

OnderzoekwerkdrukbelevingbijdegemeenteHelmond(1999)fl. 76.520,--

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Informatie

Adviesbureau: Atos, Beleidsadvies en -onderzoek te Amsterdam

De invoering van de gemiddeld 36-urige werkweek is een van (vele) veranderingen

waannee medewerkers van gemeentelijke organisaties in de afgelopen jaren in aanra-

king zijn gekomen. In samenhang met deze ontwikkeling is op dit moment binnen de

gemeente de vraag aan de orde in hoeverre, en op welke plekken, er sprake is van een

te hoge werkdruk voor de medewerkers. Om dit eenduidig in beeld te brengen moet

een onderzoeksmethodiek en uitvoeringswijze opgezet worden die op de situatie bin-

nen de gemeente is toegesneden. Doel van het onderzoek is: "Analyseer zo objectief

mogelijk de werkdruk bij de verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisa-

tie. Geef daarnaast zo duidelijk mogelijk aan waar de oorzaken van de eventuele (te

hoge) werkdruk liggen, en doe concrete aanbevelingen om de situatie te verbeteren".

* OnderzoekpositioneringentoekomstFacilitaireZaken(199811999)fl.59.455,--

Opdrachtgevende dienst: Bestuursdienst, afdeling Personeel, Organisatie en

Informatie

Adviesbureau: Ernst & Young te Utrecht

De opdracht was een toekomstvisie op strategisch niveau te formuleren voor de afde-

ling Facilitaire Zaken met concretisering van doelen en taken. De opdracht heeft ge-

leid tot een voorstel voor de organisatorische inpassing van de afdeling; deze keuze

diende zodanig te zijn dat daartnee de toekomstvisie het beste kan worden verwerke-

lijkt. Het zou tevens de bouwstenen moeten aandragen voor een 'bedrijfsplan', gericht

op het realiseren van de toekomstvisie.

55

BIJLAGE 3 Vragenlijst externe advisering gemeente Hebnond

Adviestraject: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Toenmalige dienst: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Ambtelijk contactpersoon: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Adviseur/Adviesbureau: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Tijdsbestek (van - tot): xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

Deel 1. Introductie

In dit deel van de vragenlijst worden vragen gesteld over de situatie waarin in besloten een externe

adviseur in te buren en de overwegingen die daarin zijn gemaakt

L Op welk onderwerp had het externe adviestraject betrekking? (meerdere antwoorden zijn mo-

gelijk)

een overwegend beleidsinhoudelijk vraagstuk

u een vraagstuk dat vooral betrekldng had op de interne organisatie

El een vraagstuk dat vooral betrekking had op de externe relaties: maatschappelijke organisaties,

instellingen of burgers.

2. Hoe urgent was de behoefte om een externe adviseur aan te trekken?

zeer urgent

urgent

enigszins urgent

nauwelijks urgent

3. Waardoor werd deze mate van urgentie bepaald? (meerdere antwoorden zijn mogelijk)

El een organisatorisch conflict

Li de complexiteit van het vraagstuk

u onbekendheid met het vraagstuk

u een politiek-bestuurlijke vraagstelling

u de reguliere beleidscyclus

u anders,namelijk xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

El xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

4. Hoe zijn de kosten van de inzet van de externe adviseur beoordeeld? (meerdere antwoorden

zijn mogelijk)

u de inzet van een externe adviseur was goedkoper dan het zelf oplossen van het vraagstuk

El de inzet van een tijdelijke adviseur was goedkoper dan het vergroten van de capaciteit voor

één of twee jaar

cl de inzet van de externe adviseur paste binnen het reguliere middelenbudget

El voor de oplossing van het betreffende vraagstuk en de inzet van de externe adviseur was extra

budget vrijgemaakt

12 er heeft geen beoordeling van de kosten van de externe adviseur plaatsgevonden: er was spra-

ke van een noodsituatie

Li anders, namelijk xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

56

5. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens ofoneens bent met de volgende stellingen over het

externe advies en de adviesopdracht?

zeer eens eens oneens zeer on- n. v. t.Igeen

eens mening

Met dit extern advies werd tijd

gewonnen en besluitvorming

opgeschort.

Dit extern advies was belang-

rijk om de zeggingskracht van

een standpunt te versterken.

Dit extern advies was een po-

litieke interventie in ambtelijke

werkzaamheden.

Dit extern advies diende de

behoefte aan een onafliankelijk

oordeel.

De kennis en kunde van de

externe adviseur zou structu-

reel binnen de gemeente Hel-

mond beschikbaar geweest

moeten zijn.

De kennis en kunde van de

externe adviseur zou voor de

organisatie moeten zijn behou-

den

6. Op welke kennis en kunde van de adviseur werd een beroep gedaan? (meerdere antwoorden

zijn mogelijk):

cl inhoudelijke kennis en deskundigheid

El advieservaring,

El communicatieve vaardigheden

El schrijfvaardigheden

Cl kennis en ervaring in procesbegeleiding

u persoonlijkheid, charisma

7. Hoe wordt binnen uw dienst aangekeken tegen de inzet van externe adviseurs?

Binnen mijn dienst.-

El wordt het gewoon gevonden dat er externe adviseurs worden ingehuurd

Li wordt geaccepteerd dat externe adviseurs worden ingezet in bijzondere situaties

Li is men eigenlijk tegenstander van het binnenhalen van externe adviseurs

8. Wanneer kunnen externe adviseurs worden binnengehaald?

Ik vind dat externe adviseurs kunnen worden ingezet.

Li bij alle voorkomende beleidsmatige en organisatorische vraagstukken

Li alleen kunnen worden ingezet bij belangwekkende vraagstukken die ik reken tot de kemtaken

van de gemeentelijke organisatie

57

El wel kunnen worden ingezet, maar niet bij vraagstukken die ik reken tot de kemtaken van de

gemeentelijke organisatie

El alleen in noodsituaties: de dienst zou zijn taken zelf eigenlijk moeten kunnen vervullen.

Deel 2. Het adviestraiect

In dit deel van de vragenlijst worden vragen gesteld die betrekking hebben op het adviestraject en het

verloop daarvan.

9. Wie heeft inidadgf genomen voor de inzet van een externe adviseur?

El het college van B&W

El de gemeenteraad

El het managementteam

u dienstdirecteur

iemand anders, nl ..................

10. Is voor het inzeden van de externe adviseur of

.ferte aangevraagd bij meerdere bureaus?

ja

nee

11. Op welke basis heeft u adviesbureaus gevraagd offerte uit te brengen? (meerdere antwoor-

den zijn mogelijk)

El het adviesbureau heeft reeds eerder een opdracht voor de gemeente Helmond verricht

El de gemeente Hebnond heeft een (mantel)contract-relatie met de betreffende bureaus

u het adviesbureau en/of de adviseur was een persoonlijke bekende van de opdrachtgever

Li rondvraag in mijn professionele omgeving buiten de gemeente Hehnond wees uit dat dit bu-

reau geschikt zou kunnen zijn

Li er is een algemene offerte-aanvraag geschreven: bekende en onbekende bureaus hebben hier-

op offerte kunnen uitbrengen

Li anders, namelijk xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

LI xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

12 Hoe is de opdrachij'orinalering tot stand gekomen?

Li de gemeente Hehnond heeft de doelen voorafvastgelegd

Li de doelen zijn in samenspraak met het adviesbureau voorafvastgelegd

de doelen zijn gedurende de opdracht in samenspraak met de adviseur vastgelegd

de adviesopdracht was van dien aard dat de doelen door de gemeente Helmond zelfstandig

noch in samenspraak met de adviseur konden worden vastgelegd

13. Welke afspraken zijn gemaakt over definanciering en declaratie van de adviesopdracht?

(meerdere antwoorden zijn mogelijk)

La er is een vast bedrag afgesproken voor het totale adviestraject

Li er is een open declaratie/financiering afgesproken, met een richtprij s voor de totale kosten

LI er is een open declaratie/financiering afgesproken met een limietbedrag voor de totale kosten

58

14. Waar lag het zwaariepunt van de besluitvorming voor de uiteindelijke opdrachtverlening?

(meerdere antwoorden zijn mogelijk)

El de gemeentelijke dienst heeft zelf besloten tot de inhuur van de externe adviseur

El de inhuur van de externe adviseur was onderwerp van discussie in een raadsconunissie

12 het Coflege van B&W heeft in gedelegeerde besluitvorming besloten tot inhuur van de exter-

ne adviseur

de inhuur van de externe adviseur was onderwerp van besluitvorming tijdens een gemeente-

raadsvergadering

15. De opdracht had betrekking op advisering ten aanzien van:

een nog te nemen besluit

de uitvoering van een reeds genomen besluit

16. Het advl-straject bestond voornamelijk uit (meerdere antwoorden mogelijk):

onderzoek

advisering

begeleiding

implementatie van eerder genomen besluiten

17. Welke positie nam de externe adviseur in ten opzichte van de gemeente Hebnond?

De externe adviseur.

ondersteunde een reguliere flmctie in de lijnorganisatie

ondersteunde een functie in een projectorganisatie

maakte deel uit van de projectorganisatie

bekleedde een andere positie namelijk: ........................................

18. Op welk organisatorisch niveau werden de diensten van externe adviseur verlangd?

op politiek-bestuurlijk niveau

op het niveau van het managementteam

op het niveau van (individuele) diensthoofden

op het niveau van afdelingshoofden

op operationeel niveau

19. Hoeveel tijd heeft het adviestraject in beslag genomen?

minder dan 1 maand

1 - 3 maanden

3 - 6 maanden

6 - 12 maanden

1-1Y2jaar

1 V2 - 2 jaar

langer dan 2 jaar

20. De externe adviseur was:

verbonden aan een extern adviesbureau

verbonden aan een non-profit organisatie (universiteit of non-profit onderzoeksorganisatie)

free-lancer / zelfstandig werkzaam als adviseur

werkt voor de gemeente Hebnond, maar is tijdelijk uit dienst of vrijgesteld.

59

Deel 3: Doorwerk!n2 en beoordeling

In dit deel van de vragenlijst wordt gevraagd naar uw mening over de beoordeling van de externe ad-

viesopdracht en de doorwerldng in de gemeentelijke organisatie.

21. Hoe beoordeeft m, achterafen in het algemeen, het adviestraject?

Het adviestraject was:

zeer succesvol

succesvol

voldoende

cl matig

El slecht

22. Heeft het amestraject aan de voorafgestelde doelen voldaan?

Li ja, het heeft zelfs de doelstellingen overtroffen

Li ja volledig, zoals afgesproken

Li nee, niet helemaal

cl nee, niet of nauwelijks

23. In de besluitvorming ofde bnplementade waarop het adviestraject betrekking had.

Li is het gegeven advies grotendeels gevolgd

Li is grotendeels van het gegeven advies afgeweken

Li is het gegeven advies in zijn totaliteit afgewezen

Li het advies is nooit onderwerp in besluitvorming of implementatie geworden

24. Vond u de kosten van de externe adviseur ten opzichte van hetgeen geboden werd.

erg hoog

hoog

Li normaal

laag

erg laag

25. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens ofoneens bent met de volgende stellingen over het

c-Werne advies en de adviesopdracht?

zeer eens on- zeer n. v. t/

eens eens on- geen

eens mening

Door het inzetten van de externe adviseur is tijdelijk in-

vulling gegeven aan een structureel capaciteitstekort.

De kennis die is vergaard in de adviesopdracht gaat (met

de externe adviseur) verloren voor de gemeentelijke orga-

nisatie

De externe adviseur heeft een wezenlijke bijdrage gele-

verd aan de vervulling van gemeentelijke kemtaken

Zonder de bijdrage van de externe adviseur was het be-

treffende vraagstuk nooit opgelost

60

We danken u hartelijk voor uw medewerking en verzoeken u de vragenlijst aan ons te retoumeren met

de bijgevoegde antwoordenvelop of anderszins naar:

Katholieke Universiteit Brabant

CRBI

t.a.v. dr. M.Boogers

Postbus 90153

5000 LE Tüburg 1

61

BIJLAGE 4: In het kader van dit onderzoek is met de volgende personen gesproken

C.J. Bethlehem

J. Bongaarts

W. Dams

F. Eggels

S. Ferwerda

R. van Heugten

C. van Hoof

W. Klerkx

C. Liebrecht

A. Mameffe

H. Schmitz

B. Smits

W. Swinkels

F. Tuurenhout

A.Uitdewilligen

J. Verspaget

62